II SA/Bd 838/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Wójt [...] odmówił skarżącemu B. G. zwrotu opłaty wniesionej za pobyt B. G. w Domu Pomocy Społecznej w G. w okresie od [...] października 2016 r. do [...] listopada 2016 r. w związku z jego pobytem w tym okresie w Wojewódzkim Szpitalu Dla Nerwowo i Psychicznie Chorych im. dr J. B. w Ś.. Wójt wskazał, że na mocy umowy z dnia [...] marca 2016 r. [...] zmienionej aneksem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] skarżący ponosi część kosztów związanych z pobytem jego syna – B. G. w Domu Pomocy Społecznej (w skrócie "DPS") w G.. W dniu [...] marca 2017 r. skarżący złożył wniosek z żądaniem zwrotu kosztów opłaconych za pobyt syna w DPS w dniach od [...] października 2016 r. do [...] listopada 2016 r., ponieważ w tym okresie jego syn przebywał w Wojewódzkim Szpitalu Dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w Ś.. W ocenie wnioskodawcy skoro syn w ww. okresie przebywał w szpitalu, a nie w DPS, to tym samym nie ma on obowiązku ponoszenia kosztów pobytu syna w domu pomocy społecznej. Organ ustalił, że łączny dochód trzyosobowej rodziny skarżącego w lutym 2017 r. wyniósł [...] zł. Stosownie zaś do art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia [...] marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 930 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.p.s.") kryterium dochodowe dla rodziny wynosi [...] zł. Wskazując na treść art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. organ stwierdził, że uzyskiwane przez skarżącego dochody pozwalają na wnoszenie opłaty za pobyt syna w DPS. Wójt stwierdził ponadto, że nie zaistniała żadna z przesłanek określonych w art. 63 ust. 1 u.p.s. skutkujących brakiem obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Ze wskazanego przepisu wynika, że warunkiem nieponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jest po pierwsze: przebywanie mieszkańca domu u osoby zobowiązanej do wnoszenia opłaty oraz po drugie: okres nieobecności w domu pomocy społecznej nie może przekroczyć 21 dni w roku. Tymczasem syn skarżącego przebywał w szpitalu, a nie u swojego ojca (skarżącego), zobowiązanego do ponoszenia opłaty za pobyt syna w domu pomocy społecznej, a ponadto pobyt w szpitalu wyniósł 49 dni. W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez skarżącego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniomiesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązani do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w następującej kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej; przy czym gmina i osoby określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Kolegium ustaliło, że zgodnie z umową zawartą w dniu [...] marca 2016 r., strony tej umowy tj. Kierownik GOPS w S. (działająca z upoważnienia Wójta Gminy S.) oraz skarżący, ustaliły wysokość ww. odpłatności na kwotę [...]zł miesięcznie (§ 4 pkt 1 umowy), zmienionej aneksem z dnia [...] maja 2016 r. na kwotę [...]zł. Organ odwoławczy podniósł, że z brzmienia art. 63 u.p.s. wynika, iż warunkiem nieponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jest przebywanie mieszkańca domu u osoby zobowiązanej do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, albowiem syn skarżącego, B. G., mieszkaniec DPS w G., przebywał w szpitalu, a nie w domu swojego ojca (skarżącego). W związku z niespełnieniem ustawowych przesłanek nie ma podstaw do zwrotu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej syna skarżącego, który od 5 października do [...] listopada 2016 r. tj. przez 49 dni przebywał w szpitalu. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium powołało się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 września 2014 r. (sygn. akt II SA/Bk 670/14) oraz stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 stycznia 2012 r. zajęte w odpowiedzi na interpelację nr 620 z dnia 29 grudnia 2011 r. znak SPS-023-620/11 (dostępne na stronie www.sejm.gov.pl) – wskazujące, iż opłata za pobyt w DPS jest opłatą o charakterze ryczałtowym, uwzględniającą koszty utrzymania DPS także w okresie, kiedy mieszkaniec DPS w nim nie przebywa. Kolegium stwierdziło ponadto, że zbędne było badanie przez organ I instancji – czego przejawem było przeprowadzenie wywiadu środowiskowego – możliwości zwolnienia skarżącego z opłaty (art. 64 u.p.s.). Skarżący nie występował bowiem o zwolnienie z opłaty za pobyt syna w domu pomocy społecznej, ale żądał zwrotu wniesionej opłaty za okres pobytu syna w szpitalu, jako świadczenia nienależnego. Kolegium uznało za niezasadny zarzut skarżącego nietrafnego zastosowania art. 63 u.p.s. Organ zauważył, że ustawodawca tylko w jednym, konkretnie wskazanym w tym przepisie przypadku pozwolił na niepobieranie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Odnośnie wskazanego w odwołaniu pisma DPS w G. z dnia [...] kwietnia 2017 r. informującego, że syn skarżącego nie poniósł opłaty (w kwocie [...]zł) za pobyt w domu pomocy społecznej w wymiarze 21 dni kalendarzowych w związku z pobytem w szpitalu w okresie [...] października – [...] listopada 2016 r. - Kolegium ustaliło, że pozostawienie wskazanej w ww. piśmie kwoty na koncie depozytowym DPS wynika z wewnętrznych ustaleń DPS, który za podstawę prawną takiego działania przyjął art. 63 u.p.s. W ocenie Kolegium nie znajduje to jednak uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Kolegium nie zgodziło się także z odwołującym, że sprawa zwrotu opłaty, jeżeli cel świadczenia nie został osiągnięty tj. pensjonariusz domu nie skorzystał z pobytu w nim przez wskazany okres – winna być rozstrzygnięta na podstawie art. 410 k.c. Zasady i wysokość zwrotu odpłatności za nieobecność pensjonariusza w domu opieki społecznej wynikają z przedstawionej wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej, a w szczególności art. 63 ust. 1 tej ustawy. W skardze do Sądu B. G. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium oraz zwrot opłaty za pobyt syna w DPS w G. w okresie od 5 października do [...] listopada 2016 r. w związku z jego pobytem w tym okresie w szpitalu. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że uzasadnieniem dla zwrotu kosztów opłaconych za pobyt syna w DPS w okresie, gdy przebywał on w szpitalu jest stwierdzenie, że: 1) w § 1 pkt 1 umowy z Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej z dnia [...] lutego 2016 r. istnieje zapis o opłacie za pobyt syna w DPS, a nie za pobyt w szpitalu, 2) ustawa o pomocy społecznej nie ujmuje faktu konieczności opłaty za pobyt w DPS, jeżeli osoba nie przebywa w DPS z tego tytułu, że trafia do szpitala, 3) Kodeks cywilny wzmiankowany w umowie z [...] lutego 2016 r. jako rozstrzygający w sprawach nieuregulowanych (a zatem w przedmiotowym przypadku) mówi w art. 410, że świadczenie jest nienależne, jeżeli zamierzony cel świadczenia nie został osiągnięty. W ocenie skarżącego Kolegium błędnie założyło, że art. 63 u.p.s. wyczerpuje możliwość nieponoszenia opłaty tylko do dwóch przypadków określonych w ust. 1 i 2. Skarżący zwrócił uwagę, że wbrew stanowisku Kolegium w ustawie o pomocy społecznej nie zostało użyte słowo "tylko", oznaczające wyłączność, w kontekście możliwości zwrotu opłaty. Z ustawy, w szczególności z art. 63 u.p.s., nie wynika, że nieponoszenie opłaty za pobyt w DPS jest ograniczone tylko do przypadku wskazanego w tym przepisie. Konstrukcja art. 63 u.p.s. nie zawiera wyłączności, a jedynie określa dwa przypadki zwrotu opłaty. Ponadto zdaniem skarżącego posługiwanie się przez Kolegium argumentem, że nieobecność mieszkańca generuje koszty utrzymania DPS jest działaniem tylko "na korzyść struktur pomocy społecznej". Argumentacja ta jest sprzeczna z duchem i literą ustawy, która w art. 2 i 3 mówi o pomocy społecznej osobom i rodzinom, a nie o tym, że rodziny mają utrzymywać ośrodki pomocy społecznej podczas nieobecności mieszkańców. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późń. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sprawowanie kontroli oznacza, że Sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, nie wkraczając przy tym w uprawnienia organów administracji do orzekania bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Co do zasady sąd administracyjny nie może zatem – jak wnosi o to skarżący – orzec o zwrocie opłaty za pobyt syna skarżącego w domu pomocy społecznej. Istotną kwestią w kontrolowanej sprawie jest charakter prawny opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Zasady funkcjonowania domów pomocy społecznej zostały określone w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (w skrócie "u.p.s."). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Jak wynika z art. 59 ust. 3 u.p.s. przepis art. 59 ust. 1 u.p.s. 4. stosuje się do domów pomocy społecznej prowadzonych na zlecenie organów jednostek samorządu terytorialnego. Ma on zastosowanie w przedmiotowym przypadku, jak powszechnie bowiem wiadomo Dom Pomocy Społecznej w G. jest jednostką organizacyjną Powiatu Ś. (por. bip.csw.pl/struktura/jednostki-organizacyjne/). Osoby zobowiązane do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oraz ograniczenia odnośnie ustalanych opłat określa art. 61 u.p.s. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Stosownie do art. 61 ust. 2. u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Skarżący jako ojciec tj. wstępny B. G., mieszkańca DPS w G., wnosił opłatę zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s (§ 1 ust. 2 umowy nr [...] z dnia [...] marca 2016 r.) Wskazując na treść tej umowy, okoliczność braku osiągnięcia celu świadczenia (opłaty) tj. zaistnienia faktu przebywaniem syna skarżącego w DPS (w związku z faktycznym jego przebywaniem w szpitalu) oraz treść przepisu prawa cywilnego (art. 410 Kodeksu cywilnego) skarżący domagał się zwrotu uiszczonej opłaty pismo z dnia [...] lutego 2017 r. – k. 6 akt administracyjnych), przy czym żądał, aby organ w tym względzie wydał decyzję administracyjną (pismo z dnia [...] marca 2017 r. – k. 13 akt administracyjnych). Mając na względzie powołaną przez skarżącego podstawę żądania (art. 410 Kodeksu cywilnego), należy zauważyć, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 62/14 (publ. LEX nr 1984476), że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegającego na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może być osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.s., tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty. Oznacza to, że obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. Umowa zawierana pomiędzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej a małżonkiem albo zstępnymi bądź wstępnymi mieszkańca domu pomocy społecznej nie jest wyłącznym źródłem obowiązku ponoszenia opłat przez te osoby za pobyt w domu pomocy społecznej. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 u.p.s. wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty wnoszonej przez zobowiązane osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. Zawarcie umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 ustawy ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b u.p.s. Sąd w niniejszej składzie podziela przytoczony powyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uznanie, że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegającego na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny) – oznacza, że taki sam, publicznoprawny, charakter ma uiszczana opłata za pobyt w domu pomocy społecznej, co prowadzi w konsekwencji do stwierdzenia, że w kwestii ewentualnego zwrotu owej opłaty organ administracji może orzekać tylko w przypadkach przewidzianych wyraźnie w przepisach prawa. Należy podkreślić, że w odróżnieniu od podmiotów prawa prywatnego (osób fizycznych i osób prawnych) związanych stosunkiem cywilnoprawnym organy władzy publicznej, co wyraźnie wynika z art. 7 Konstytucji RP, działają na podstawie i w granicach prawa. O ile podmioty prywatne mogą więc czynić wszystko czego im prawo nie zabrania, o tyle organy władzy publicznej mogą podejmować tylko te działania, na które im prawo zezwala. W działaniach tych jednostek nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę, zgodnie z którą "dozwolone jest tylko to, co prawo przewiduje". Oznacza to, że organ może rozstrzygać tylko w tych przypadkach, w których prawo wskazuje na możliwość władczego działania organu oraz że może podejmować tylko takie rozstrzygnięcia, na które prawo zezwala. Organ nie może w myśl zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone" podejmować takich rozstrzygnięć, których ustawodawca nie przewidział. Jeżeli zatem odnośnie kwestii braku obowiązku wnoszenia opłaty (a tym samym ewentualnego zwrotu uiszczonej opłaty) za pobyt w domu pomocy społecznej ustawodawca wypowiedział się tylko w art. 63 u.p.s., to organ tylko w tym przypadku tj. działając na podstawie tego konkretnego przepisu i tylko w graniach określonych przez ten przepis, może orzec w przedmiocie zwrotu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 63 ust. 1 u.p.s. mieszkaniec domu, a także inna osoba obowiązana do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, jeżeli mieszkaniec domu przebywa u tej osoby, nie ponoszą opłat za okres nieobecności mieszkańca domu nieprzekraczającej 21 dni w roku kalendarzowym. Stosownie zaś do art. 63 ust. 2 za małoletniego mieszkańca domu nie wnosi się opłaty z jego dochodu i dochodu osób obowiązanych do wnoszenia opłaty w okresie jego nieobecności nieprzekraczającej 70 dni w roku kalendarzowym, jeżeli w tym czasie przebywa w domu rodzinnym. Biorąc pod uwagę treść cytowanego przepisu słusznie wskazuje organ, że przesłanką nieponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jest przebywanie mieszkańca domu u osoby zobowiązanej do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Nie jest sporne, że w okresie, kiedy syn skarżącego, B. G., mieszkaniec DPS w G., nie przebywał w tym Domu – przebywał w szpitalu, a nie w domu swojego ojca (skarżącego) tj. osoby zobowiązanej do ponoszenia opłat za jego pobyt w domu pomocy społecznej. Nie została zatem spełniona przesłanka braku obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. W tej sytuacji kwestia ryczałtowego charakteru ponoszonej opłaty za pobyt w domu społecznej nie ma w istocie znaczenia dla sprawy. Niezależnie od charakteru tej opłaty nie zachodzi bowiem warunek do orzeczenia przez organ, że osoba zobowiązana do wnoszenia opłat nie ponosi tej opłaty za okres nieobecności mieszkańca w domu pomocy społecznej. Argumentem na rzecz innego rozstrzygnięcia nie mogą być wskazane przez skarżącego przepisy art. 2 i 3 u.p.s. Dążąc bowiem do osiągnięcia wskazanego przez ustawodawcę celu pomocy społecznej wspierającej osoby i rodziny tj. umożliwienia osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości – organ jest jednocześnie zobowiązany czynić to w formach i na zasadach przewidzianych przepisami prawa, a więc także ww. art. 63 u.p.s. Uwzględniając jego treść nie można stwierdzić, aby organ w przedmiotowym przypadku dopuścił się takiego naruszenia prawa, które winno skutkować uchyleniem wydanej przez niego decyzji. Ze względu na powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) oddalił skargę.