II SA/Bd 839/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA Ewa Kruppik-Świetlicka (spr.) Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rozprawie w dniu 23 listopada 2006r. sprawy ze skargi Tadeusza R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Sygn. IISa/Bd 839/06 UZASADNIENIE W dniu [...] 2000 r. pomiędzy Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa a Gospodarstwem Rybackim !. Sp. z o.o. została zawarta na 30 lat, licząc od 10 kwietnia 2000 r. umowa dzierżawy, której przedmiotem jest 97, 21 ha, z czego wody stojące stanowią 80, 72 ha, rowy i drogi - 2,50 ha wraz z budynkami i budowlami oraz urządzeniami. Gospodarstwo Rybackie !. Sp. z o.o., zwana dalej "Gospodarstwem" zwróciło się do Starosty G. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego - na szczególne I korzystanie z wód. Decyzją z dnia [...] 2006r. Nr [...], Starosta G., na podstawie przepisu art. 37 pkt 1 i 4 , art 46 ust 4, art.122 ust 1 pkt 1, i art.127 ust1 i 2, art.128 ust 1 i 2, art. 131 ust1, art.140 ust1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( tj. Dz. U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) udzielił Gospodarstwu pozwolenia wodnoprawnego na okres do 31 grudnia 2025 r. w zakresie: 1. piętrzenia wód rzeki [...] za pomocą istniejącego jazu (w km 4 + 250 ) do rzędnej 17,65 m. npm., do czasu wybudowania przepławki w świetle jazu; 2. poboru wody powierzchniowej z rzeki [...] dla potrzeb stawów rybnych o łącznej powierzchni użytkowej 89,07 ha, zlokalizowanych w miejscowości M. gm. G.; 3. zrzutu wody ze stawów do rzeki [...] w ilości 4284 tys. m3 rocznie w terminach określonych w operacie wodnoprawnym, stanowiącym podstawę do wydania niniejszego pozwolenia; 4. piętrzenia wód stawów za pomocą mnichów; 5. odprowadzania wód ze stawów do rzeki [...]. Organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie swoje oparł o następujące ustalenia: Początkowo na przedmiotowym gruncie w latach 1980 - 1985 powstał Ośrodek Zarybieniowy [...], który został zbudowany przez Rejonowe Przedsiębiorstwo Melioracyjne w G. Ośrodek zbudowano na terenie o zdewastowanym systemie melioracyjnym, na gruntach wsi M., w gminie G. Pod budowę Ośrodka wybrano tereny najbardziej zabagnione i zdegradowane a stawy powstały wskutek ogroblowania terenu. Zgodnie z przywołaną umową dzierżawy obecnie teren ten użytkowany jest przez Gospodarstwo Rybackie I. Sp. z o.o. - wnioskodawcę o pozwolenie na szczególne korzystanie z wód. Gospodarstwo poczyniło znaczne nakłady finansowe, mające na celu poprawę zastanej sytuacji. Organ opisując stan zastany przez Gospodarstwo wyraził pogląd, iż wieloletnie zaniedbania kolejnych użytkowników a także właścicieli gruntów, którzy zaprzestali prac konserwacyjnych w stosunku do urządzeń melioracyjnych spowodowały obecną niekorzystną sytuację hydrologiczną doliny, czego skutkiem są podtopienia gruntów. Organ odnosząc się do uwag i zastrzeżeń mieszkańców, zgłaszanych w toku postępowania o wydanie pozwolenia, wskazał, iż za podtopienia, przyległych do stawów - gruntów odpowiada stan rowów melioracyjnych. Podstawą do takiego twierdzenia w opinii organu było opracowanie z roku 1987 pl. Ekspertyza w sprawie określenia wpływu stawów Ośrodka Zarybieniowego "M." k/G. na przyległe grunty za rowem opaskowym oraz oddziaływania piętrzenia rzeki [...] jazem kozłowym na wylot istniejących rowów szczegółowych w zasięgu cofki", gdzie stwierdzono, że "stan rowów melioracyjnych jest katastrofalny, z uwagi na całkowite ich zarośnięcie i brak jakiegokolwiek przepływu, co przekreśla możliwość obniżenia zwierciadła wody gruntowej na tych terenach i sprowadzenia jej do rowu opaskowego. Rów opaskowy całkowicie przejmuje wody filtrujące ze stawów natomiast napływ wód gruntowych ze stoków wysoczyzny morenowej z powodu braku systemu rowów szczegółowych powoduje systematyczne podtapianie pastwisk i łąk. Uzasadniając wydanie pozwolenia organ wskazał, że załączony do wniosku o pozwolenie operat wodnoprawny został zgodnie z uwagami organów kontrolujących poprawiony i uzupełniony o : 1. obowiązki wobec osób narażonych na szkody; 2. obowiązek wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści. Organ stwierdził, iż stosownie do tych zaleceń, w wydanej decyzji, został sprecyzowany zakres i warunki szczególnego korzystania z wód oraz obowiązki związane z utrzymaniem i konserwacją Rowu Opaskowego oraz rowów A, A3 i A4, będących realizacją obowiązków wobec osób narażonych na szkody. Pismem z dnia [...] 2006r. pięćdziesięciu trzech mieszkańców wsi M. oświadczyło, iż nie wyrażają zgody na wydanie Gospodarstwu pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na naruszenie ich praw. W piśmie tym stwierdzili ponadto, że protestują przeciwko instalowaniu urządzeń odstraszających ptaki, które hałasując, stwarzają mieszkańcom poważne uciążliwości. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że protestujący mają przymiot strony i decyzję powyższą skierował na adres 46 osób i instytucji. Z uprawnienia do złożenia odwołania od powyższej decyzji skorzystali: 1. Hanna i Jan T., którzy wydanej decyzji zarzucili: stronniczość przy ocenie materiału dowodowego; niezgodność ustaleń z faktami w zakresie obowiązku właścicieli gruntów co do konserwacji urządzeń melioracyjnych; Winą za podtapianie gruntów Hanna i Jan T. obciążyli wyłącznie Gospodarstwo. 2. Tadeusz R. w odwołaniu, wskazał, iż za niekorzystne zmiany w środowisku odpowiada wyłącznie Gospodarstwo. Oświadczył, że w wyniku tych zmian został zmuszony do rezygnacji z hodowli bydła na terenach przyległych do stawów. Wniósł o uchylenie decyzji do czasu zabezpieczenia terenów przed dalszą degradacją. 3. Urząd Gminy G. wniósł o uchylenie decyzji lub uznanie jej za nieważną z uwagi na bezsporny negatywny wpływ stawów na grunty przyległe. Organ zażądał uregulowania stosunków wodnych i wypłaty odszkodowań. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2006r. Nr [...] po rozpatrzeniu odwołań, utrzymał w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] 2006r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód przez Gospodarstwo Rybackie I. Sp. z o.o. dla stawów rybnych M., gm. G. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, iż odwołujący się domagają się uzależnienia wydania pozwolenia od uprzedniego uregulowania przez Gospodarstwo wadliwych stosunków wodnych, na które ich zdaniem miało wpływ wybudowanie eksploatacja stawów rybnych. Organ ustosunkowując się do podniesionych zarzutów odwołujących się przyznał, że na terenie przyległym do stawów system odwadniająco - nawadniający został ponownie zabagniony wskutek wieloletnich zaniedbań. Także obiekt stawowy uległ stopniowej dewastacji z braku konserwacji i remontu. Uzasadniając wydanie decyzji w postaci pozwolenia wodnoprawnego - Wojewoda skazał, że nie było podstaw do odmowy wydania wnioskowanego pozwolenia, gdyż zgodnie z art. 126 ust. 1 cyt. ustawy Prawo wodne odmawia się wydania pozwolenia sytuacji, gdy: 1. projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa wart. 125 pkt 1 i pkt 2 (tj. warunków korzystania z wód zlewni ani miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego); 2. nie spełnia wymagań o których mowa wart. 125 pkt 3.( tj. w zakresie ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów) ". Organ wskazał, iż na wskazanym terenie nie było opracowania warunków korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania z wód zlewni ani nie było miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Również nie można było stwierdzić, iż projektowany sposób korzystania z wody nie spełnia wymagań o których art. 125 pkt 3. cyt. ustawy Prawo wodne (tj. wymagań ochrony zdrowia środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów). Dodatkowo organ wskazał, iż przy rozstrzyganiu sprawy wziął również pod uwagę fakt, iż doprowadzenie stawów do użytku wymagało poniesienia znacznych kosztów, co już Gospodarstwo uczyniło. Mając na uwadze zgłaszane uwagi i zastrzeżenia organ wskazał, że w jego opinii zgodnie z przepisem art. 133 cyt. ustawy Prawo wodne uzasadnione interesy osób trzecich są chronione. W tej sytuacji Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na powyższą decyzję Wojewody skargę do Sądu złożył Tadeusz R., wydanej decyzji zarzucając: 1. naruszenie art. 125 pkt 3 przepisów cyt. ustawy Prawo wodne, poprzez szkodzenie środowisku, doprowadzając do jego degradacji oraz narażając zdrowie ludzi; 2. naruszenie składającego skargę na straty finansowe z powodu rezygnacji z hodowli bydła i konieczność zalesienia 4,4 ha łąk; 3. stronniczość poprzez wyłączne zabezpieczenie interesu Gospodarstwa. Ponadto skarżący podniósł, że stawy zostały zbudowane niezgodnie z prawem a ich eksploatacja odbywa się bez pozwolenia wodnoprawnego; Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. Organ wskazał, że zarzuty skarżącego brane były pod uwagę już na etapie odwołań. Dokonano analizy sytuacji sprzed i po wybudowaniu stawów, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych decyzji. Ten teren nie ma uregulowanych stosunków wodnych od 20 lat. Według organu nie ma podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, gdyż brak przesłanek do uznania, Ize projektowany zgodnie z wnioskiem sposób korzystania z wody narusza przepisy art.125 pkt 1 i 2 , art. 125 pkt 3, art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne z uwagi na fakt, iż nie są ustanowione dokumenty, o których mowa w art. 125. Według organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo sformułował treść pozwolenia zgodnie z art. 128 Prawa wodnego w sposób umożliwiający egzekwowanie nałożonych obowiązków za użytkowanie stawów, jak konserwacja utrzymanie rowu opaskowego, oraz rowów A, A3 i A4 , przepustów wałowych i odpływów od tych przepustów w sposób gwarantujący swobodny odpływ wód z terenów przyległych do stawów. Organ wskazał na instrumenty kontroli, jakie daje rozdział VI ustawy prawo wodne. Według organu wydanie pozwolenia to krok w regulacji wadliwych stosunków wodnych na powyższych gruntach. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działania organów administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego oraz przepisami kompetencyjnymi. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż te, które wskazał skarżący. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Sąd przy rozpatrywaniu skargi nie jest związany jej zarzutami, co oznacza, że jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę zaistniałych naruszeń prawa, które miały wpływ Ina wynik sprawy. Jak wynika to z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 c cyt. ustawy, poza naruszeniami prawa materialnego bierze pod uwagę naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przedłożonych Sądowi akt rozpatrywanej sprawy wynika bezsporna okoliczność, że decyzja I instancji została zaadresowana do 46 osób i instytucji, przyznając im przymiot strony w postępowaniu. Natomiast organ II instancji w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji pominął przy doręczaniu decyzji 37 jej adresatów, pozbawiając ich tym samym prawa do uczestniczenia w postępowaniu, czym naruszył podstawową zasadę postępowania administracyjnego, wynikającą z obowiązywania art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego polegającą na zapewnieniu wszystkim stronom prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Dodatkowo organ naruszył generalną zasadę wynikającą z obowiązywania art. 7 Kpa, gdyż pozbawiając strony udziału w sprawie naruszył słuszny ich interes pomimo tego, że organ winien czuwać nad praworządnością, dążyć do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, mając na uwadze słuszny interes społeczny ale i słuszny interes obywateli. Przy czym zasady te rozciągają się na całe postępowanie administracyjne z uwzględnieniem, każdego stadium sprawy. W sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której kto inny jest stroną postępowania w I instancji ( 46 osób i instytucji) a kto inny jest stroną postępowania w II instancji ( 9 osób), pomimo, że zasadą jest to, że kto posiadł przymioty strony w toku postępowania I instancyjnego posiada je także w postępowaniu przed organem II instancji. Wreszcie fakt niedoręczenia decyzji II instancji wszystkim stronom postępowania spowodował brak możliwości zaskarżenia wydanej decyzji. To nie strona winna zabiegać o swój czynny udział w sprawie, obowiązek ten obciąża organ administracji publicznej. Por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 września 2004 r. w sprawie sygn. akt I SA 149/03 LEX nr 156896. Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie było prowadzone z naruszeniem zasad czynnego udziału stron, jak i praworządności (art. 7 i 10 K.p.a.), w związku z czym zaistniała podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" oraz na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł, jak w sentencji wyroku.