II SA/Bd 84/07

Dnia 10 października 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 10 października 2007 roku sprawy ze skargi A.G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. U z a s a d n i e n i e: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] października 2006 r. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej kpa, oraz art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz. U. Nr 38, póz. zm.) oraz w związku z art. 103 ust. 2 - ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (jedn tekst: Dz. U. z 2006r Nr 156, póz. 1118), nakazał skarżącemu rozbiórkę garażu metalowego o wymiarach [...] x [...] m usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006r. znak: [...][...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał skarżącemu wykonanie ekspertyzy technicznej dla wybudowanego spornego garażu, ze szczególnym uwzględnieniem stanu technicznego budynku, z której jednoznacznie musi wynikać czy budynek został wykonany zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i czy nadaje się do użytkowania, skutkiem czego skarżący przedłożył w wyznaczonym terminie ekspertyzę, lecz z zebranych przez niego dokumentów wynika, że garaż nadal nie spełnia warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki na podstawie rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., (Dz. U. Nr 17, poz. 62). W ocenie organu powierzchnia zabudowy usytuowanego garażu w zabudowie szeregowej jest niezgodna z powierzchnią działki, albowiem powierzchnia działki wnosi [...] m2 a powierzchnia zabudowy garażu [...] m2 a ponadto wysokość garażu jest mniejsza niż 2,2 m ( wynosi [...]). Organ stwierdził też, że zgodnie z dyspozycją art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r., sprawa spornego obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona przed wejściem w życie obowiązującego Prawa budowlanego, została rozpatrzona na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r., którego przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 stanowi, że obowiązkowi przymusowej rozbiórki podlega obiekt, który został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy (brak pozwolenia na budowę), a przepis art. 37 ust. 2 przewiduje, że organ administracji może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wywodził, że brak jest podstaw do orzeczenia rozbiórki spornego obiektu, wyjaśniając, że przedstawił korektę do ekspertyzy na posadowiony garaż. Odnosząc się do nieprawidłowości, które stwierdził organ, wyjaśnił, że celem osiągnięcia zwartości zabudowy, zabudował całą działkę, na której jest posadowiony garaż, a § 157 powołanego przez organ rozporządzenia, przewidujący wysokość garażu na 2,2 m, dotyczy garaży wolnostojących. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z [...] listopada 2006 r. na podstawie na podstawie art. 104 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 w/w ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie oparł o następujące ustalenia i rozważania: W myśl dyspozycji art. 103 ust. 2 obowiązującej ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z dnia 24.10.1974 r., ponieważ budowa rzeczonego garażu miała miejsce w 1991 r., a art. 48 obowiązującej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie obowiązującego Prawa budowlanego (z 1994 r.). Bezsprzecznym jest fakt wybudowania przez skarżącego przedmiotowego garażu bez wymaganego pozwolenia na budowę, czym naruszył art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Wprawdzie rzeczony obiekt budowlany znajduje się na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę zespołu garaży, co wynika z zaświadczenia Burmistrza Miasta z dnia [...]r., jednakże w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...].06.2000 r. istnieje zapis, że na w/w terenie ustala się wymóg projektowania i wykonania zespołu garaży według jednego projektu budowlanego. Ponieważ usytuowany na starym Stadionie w [...] szereg utworzony jest z wolnostojących garaży o różnych wymiarach i wykonanych z różnych materiałów budowlanych, zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji ma na celu doprowadzenie do uporządkowania terenu zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu. Ponadto ekspertyza techniczna przedmiotowego garażu, przedłożona w [...] Inspektoracie w dniu [...].09.2006 r. przez skarżącego, stwierdza naruszenie podstawowych warunków technicznych jakim powinny odpowiadać tego typu obiekty oraz ich usytuowanie, wskazując na brak zachowania wymaganej odległości pomiędzy garażami oraz że elementy konstrukcji, poszycia ścian i pokrycia dachu są palne i rozprzestrzeniające ogień dachu, naruszające warunki bezpieczeństwa p.pożarowego, a tym samym stwarzające niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Odnosząc się do odwołania stwierdzić należy: W aktach sprawy znajduje się kopia aktu notarialnego Nr [...] z dnia [...].09.2006 r. zakupu od Gminy [...] przez skarżącego działki nr [...] w [...] o powierzchni [...] ha ([...] m2) natomiast powierzchnia zabudowy przedmiotowego garażu wynosi [...] m2, co uniemożliwia zachowanie wymaganych odległości od granic działki i sąsiednich obiektów, stąd wnioskować można, że garaże winny stanowić zabudowę szeregową. Wykonanego przez skarżącego łącznika między ścianą jego garażu i ścianą garażu sąsiedniego, nie można uznać za rozwiązanie poprawiające warunki bezpieczeństwa p.poż., a zatem nie stanowi doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki na podstawie Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03.07.1980 r. W skardze złożonej do Sądu, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak wynika z treści skargi. Stwierdził, że na rozprawie sądowej przedstawi argumenty na poparcie swego stanowiska. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i należało ją uwzględnić. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W ocenie Sądu organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenia przepisów postępowania - art. 7 i 77 § 1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit a, oraz lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270) skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie okolicznością niewątpliwą i bezsporną było zakończenie budowy - bez wymaganego pozwolenia - spornego garażu, przed wejściem w życie w/w ustawy z dnia 7 lipca 1994r., Prawo budowlane. Oznacza to, że w stosunku do tego obiektu budowlanego, wniosek o rozbiórkę z [...] marca 2006 r., powinien być rozpatrywany w ramach postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy nieobowiązującej już w/w ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane. Jak wynika bowiem z art. 103 § 2 w/w ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, przepisu art. 48 tej ustawy, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W konsekwencji powyższego, rozstrzyganie przez organy zagadnienia, czy zachodzą przesłanki do rozbiórki obiektu, czy też do jego legalizacji, winno było odbywać się na gruncie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane. W oparciu o powyższe przepisy, na organach ciążył obowiązek poczynienia ustaleń, czy zachodzą okoliczności (jakie i dlaczego) skutkujące rozbiórką obiektu, określone w art. 37 tej ustawy, a jeżeli nie, to organ obowiązany był zastosować postanowienia jej art. 40, który stanowi, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Dokonując jednak ustaleń, czy zachodzą przesłanki do rozbiórki obiektu określone w art. 37 powyższego aktu normatywnego, należy mieć na względzie, że zastosowanie przepisu art. 37 ust. 2 tej ustawy, musi być poprzedzone jednoznacznymi ustaleniami, że nie zachodzą okoliczności do rozbiórki obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy. Oba wskazane przepisy są bowiem ze sobą w takim związku, że warunkiem zastosowania przepisu z art. 37 ust. 2 jest wykluczenie zaistnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 ustawy. Wynika to wprost z jej przepisu art. 37 ust. 2. Tymczasem organ I instancji jako podstawę prawną swej decyzji powołał oba wskazane przepisy równocześnie i wadliwie je zastosował. Warunkiem prawidłowego stwierdzenia, że obiekt budowlany kwalifikuje się do rozbiórki z mocy art. 37 ust. 1 nie jest bowiem jedynie poczynione przez organ ustalenia, że został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy (brak pozwolenia na budowę), albowiem jest to dopiero warunek wstępny. Dalszymi i najistotniejszymi warunkami zastosowania tego przepisu są warunki, po pierwsze – znajdowania się obiektu na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (art. 37 ust. 1 pkt 1) lub po wtóre – występowania sytuacji, że obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2). Jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie całkowicie brak. W konsekwencji więc zastosowanie przepisu art. 37 ust. 2 wskazanej ustawy było wadliwe. Niezależnie jednak od tego uchybienia, organ I instancji wadliwie zastosował omawiany przepis jeszcze z innego powodu. Przepis ten stanowi o możliwości orzeczenia rozbiórki, przez co daje organowi uprawnienie dokonania wyboru rozstrzygnięcia w ramach instytucji uznania administracyjnego. Trzeba mieć jednak na względzie, że instytucja uznania administracyjnego dająca organom administracji państwowej pewną swobodę wyboru następstwa prawnego, nie oznacza w żadnym razie prawa organu do jakiegokolwiek dowolnego działania. Zgodnie bowiem z zasadą praworządności oraz zasadą uwzględnienia z urzędu interesu państwowego i społecznego oraz słusznego interesu obywateli wyrażoną w art. 7 k.p.a., organ administracji obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy. Art. 11 k.p.a. nakłada natomiast na organ obowiązek wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi organy te kierowały się rozstrzygając tak, a nie inaczej sprawę z tzw. zakresu uznania administracyjnego. Bez owego "wyjaśnienia", Sąd nie ma możliwości oceny, czy rozstrzygnięcie organu nie narusza prawa, ponieważ nie zna przesłanek dokonania wyboru, spośród dwóch (w przypadku przedmiotowej sprawy) dopuszczalnych przez ustawę a równowartościowych prawnie rozwiązań (orzeczenie rozbiórki lub postępowanie legalizacyjne). Co się zaś tyczy zaskarżonej decyzji, to należy stwierdzić, że organ odwoławczy rozpatrując odwołanie przeszedł do porządku nad wyżej wskazanymi uchybieniami organu I instancji i nie rozstrzygnął w sposób jednoznaczny najistotniejszego dla sprawy zagadnienia, a mianowicie – który z dwóch sposobów usunięcia skutków samowoli budowlanej w przedmiotowej sprawie zachodzi, czy 1) przymusowa rozbiórka samowolnie wzniesionego obiektu, gdy zaistniały przesłanki wymienione w art. 37 tej ustawy; czy też 2) legalizacja obiektu w drodze wydania pozwolenia na użytkowanie (art. 42), po ewentualnym wykonaniu zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 40). Jakkolwiek bowiem organ utrzymał w mocy decyzję w przedmiocie rozbiórki, to jednak z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wydane przez organ I instancji postanowienie z [...].06.2006 r., nakazujące skarżącemu wykonanie ekspertyzy technicznej, organ odwoławczy uznał za wszczętą w toku postępowania procedurę zmierzającą do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Otóż wskazane wyżej dwa sposoby usunięcia skutków samowoli budowlanej wzajemnie się wykluczają. Zawsze bowiem, albo zachodzą przesłanki z art. 37 tej ustawy, albo z jej art. 40. Na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - ustawy z dnia 24 października 1974 r. Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 17 kwietnia 1989 r. ONSA 1989 z. 1 poz. 38) sformułował tezę, iż nakaz rozbiórki winien być orzekany tylko wtedy, gdy jest on konieczny w konkretnym stanie faktycznym. O konieczności tej zaś decyduje uznanie, iż brak jest możliwości usunięcia powołanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 pogorszeń czy zagrożeń w trybie określonym w art. 40. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nawiązuje do czynności legalizacyjnych, objętych w jego ocenie, powyższym postanowieniem, które jednak w istocie nie wyczerpywały postępowania legalizacyjnego, albowiem wskazane postanowienie jest czymś innym niż wymagana w tym zakresie decyzja wydana w trybie art. 40 tej ustawy, nakazująca wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Następnie zaś organ II instancji odchodzi niejako od poruszonego przez siebie wcześniej zagadnienia legalizacji i nawiązuje z kolei do występowania przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 w/w ustawy, odwołując się do postanowień planu zagospodarowania i naruszenie zasad bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Wymaga zaznaczenia tu, że w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, przyjmuje się, że zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym ocenia się na podstawie tych przepisów z daty budowy, samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 20.05.2004 r., OSK 281-282/04; wyrok NSA z 06.01.2003 r., IV SA 1054/01; wyrok SN z 2002.10.08, III RN 179/01, publ. OSNP 2003/19/454; wyrok NSA z 09.11.2000 r., IV SA 1618/98; wyrok NSA z 09.11.1998, IV SA 1929/96, publ. LEX nr 43732). W konsekwencji więc istotnym zagadnieniem było poczynienie ustaleń na okoliczność, czy i jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w momencie zakończenia budowy spornego garażu. Ustaleń tych jednak organ odwoławczy zaniechał, przedstawiając nieistotne dla sprawy postanowienia aktualnego, uchwalonego [...].06.2000 r., miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 §1 pkt 1lit. "a" i lit "c", oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ administracji winien w pełni uwzględnić zasygnalizowane wyżej uwagi odnoszące się do prawidłowości postępowania i zastosowania przepisów prawa materialnego.