II SA/Bd 84/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Miler - Kłosińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję K. – P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 49 b ust. 1 oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), nakazał T. M. rozbiórkę obiektu budowlanego usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w S. G. Gm. D.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracji wskazał, iż w toku postępowania ustalono, że na wyżej opisanej działce nr [...] usytuowane są trzy obiekty budowlane, w tym jeden będący przedmiotem decyzji o konstrukcji drewnianej, nietrwale związany z gruntem o wymiarach 1,25m x 4,30m. Przedmiotowy obiekt budowlany posadowiony został w 1994r.przez poprzedniego dzierżawcę działki bez pozwolenia na budowę. T. M. zmienił lokalizację tego budynku gospodarczego w 2001r. Organ I instancji wskazał, że obiekt został wykonany samowolnie i samowolnie została zmieniona jego lokalizacja, co stanowiło uchybienie art.30 ust.1pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wyjaśnił również, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 30.06.2003r., zatwierdzonego uchwałą Nr VI/71/2003 Rady Gminy w D. i opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 28.10.2003r. Nr 127 poz.1801 działka ta jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W świetle powyższych ustaleń organ administracji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zachodzą określone w art.49b ust.1 prawa budowlanego przesłanki do wydanie nakazu rozbiórki. T. M. wniósł odwołanie od tej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego polegające na nieprawidłowych ustaleniach stanu faktycznego skutkujących błędnym uznaniem, że realizacja tego obiektu wymagała wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Zdaniem strony, zgodnie z obowiązującym w dacie budowy planem zagospodarowania przestrzennego, działka nr [...] była działką rolną co oznacza, że właściciel obiektu już wówczas nabył prawa podmiotowe do legalizacji inwestycji. Za bezzasadnie uznał stosowanie w niniejszym przypadku przepisów obecnie obowiązujących wskazując jednocześnie, iż uprawnienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do orzeczenia nakazu rozbiórki uległo przedawnieniu. W tej sytuacji w niniejszej sprawie zastosowanie winny być przepisy obowiązujące w dacie budowy domku, a w szczególności art.49 ust.1 Prawa budowlanego wedle którego nie można było nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie przepis art.29 ust.1 pkt 6 w związku z art.30 ust.1 pkt 1 omawianej ustawy obowiązujący w 1996r. stanowił, że budowa obiektu o powierzchni 35 m² nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a także zgłoszenia o zamiarze wykonania robót. Nie uwzględniając tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], w dniu [...] r., uchylił punkt 2 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie umorzył postępowanie oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy obiekt został pobudowany w 1996r., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, co uzasadniało nałożenie na odwołującego obowiązku rozbiórki domku w trybie art.48 ust.1 prawa budowlanego. W ocenie organu II instancji mylne wskazanie materialnoprawnej podstawy tego orzeczenia przez organ I instancji nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia z uwagi na tożsamość sankcji za naruszenie przepisów prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał również, że nałożenie na T. M. obowiązku powiadomienia Inspektora Nadzoru Budowlanego o wykonaniu rozbiórki zostało wydane bez podstawy prawnej, co uzasadniało uchylenie decyzji w tej części i umorzenie postępowania w tym zakresie jako bezprzedmiotowego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art.49 ust.1 Prawa budowlanego organ odwoławczy podniósł, iż niniejsza sprawa jest rozpatrywana zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu rozstrzygania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję T. M. wniósł o jej uchylenie. Ponownie wysunął zarzuty w zakresie nadinterpretacji prawa przez organy orzekające oraz wydanie decyzji w oparciu o błędne ustalenia faktyczne. Wywiódł, iż prawo do legalizacji spornego obiektu nabył na mocy przepisów, które obowiązywały w okresie budowy. Podtrzymał zawarte w odwołaniu stanowisko w zakresie braku obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego nie zachodzi w przedmiotowej sprawie wskazana przez organy niezgodność zabudowy działki z planem zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje dla tego terenu zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z zastrzeżeniem, że garaże i pomieszczenia gospodarcze muszą znajdować się pod jednym dachem z budynkiem mieszkalnym. Przedmiotowy obiekt należy bowiem zakwalifikować jako zabudowę małej architektury o charakterze rekreacyjnym. Skarżący wywodził, że przepis art.29 ust.1 pkt 6 w związku z art.30 ust.1 pkt 1 omawianej ustawy obowiązujący w 2001r. stanowił, że budowa obiektu o powierzchni 35 m² nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a także zgłoszenia o zamiarze wykonania robót. Powołał się również na obecnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego (art.29 ust.1 pkt2)przewidujące możliwość budowy parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 25m². W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustalenia faktyczne dokonane przez organ nie budzą kontrowersji. Decyzja organu odwoławczego podjęta została po prawidłowo przeprowadzonej analizie materiału dowodowego, a dokonana ocena prawna stanu faktycznego jest zgodna z przepisami obowiązującymi w trakcie budowy obiektu. Zasadniczym założeniem leżącym u podstaw polskiego prawa budowlanego jest założenie, że obiekty budowlane mogą być wnoszone wyłącznie na podstawie pozwoleń budowlanych udzielonych przez właściwe organy administracji w formie decyzji administracyjnych, zaś obiekty wnoszone bez takich zezwoleń powinny ulec rozbiórce. O tym, jakie obiekty mogą być wnoszone na konkretnych terenach określa, co do zasady, plan zagospodarowania przestrzennego. Bezspornym jest, że przedmiotowy obiekt wybudowany został bez pozwolenia na budowę. Stosownie zaś do art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy obiektu, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-30. Z obowiązku uzyskania pozwolenia zwolniona była jedynie budowa obiektów wymienionych w art. 29. Należą do nich m.in. budynki gospodarcze związane z produkcją rolną o powierzchni zabudowy do 35 m2, altany i obiekty gospodarcze na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i 35 m2 poza granicami miast, a jeżeli chodzi o tymczasowe obiekty budowlane, do których należą obiekty nie połączone trwale z gruntem, to zgodnie z punktem 5 wskazanego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji obiektu, pozwolenia na budowę nie wymagały tylko tego rodzaju obiekty stanowiące wyłącznie eksponaty wystawowe, bez pełnienia jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowane na terenach przeznaczonych na ten cel. Wybudowany zatem przez skarżącego na działce nr [...] domek gospodarczy nie może być zaliczony do obiektów, o których mowa w art. 29 ustawy. W szczególności niespornym w sprawie powinno pozostawać, że przedmiotowy domek nigdy nie znajdował się na terenie pracowniczych ogrodów działkowych utworzonych w trybie ustawy z dnia z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. ( tekst jednolity . Dz.U z 1996r., Nr 85,poz.390 ze zm.). Domek ten ze względu na miejsce jego posadowienia nie mógłby być również uznany jako obiekt uzupełniający zabudowę zagrodową. Poza sporem pozostaje bowiem, że działka, na której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt nie miała charakteru działki siedliskowej. Przedstawiona szczegółowa analiza prawna jednoznacznie wskazuje, iż sporny obiekt wzniesiony został z poważnym uchybieniem właściwych przepisów prawnobudowlanych, kreujących dla tego typu obiektów obowiązek uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie nielegalności określonej zabudowy, w kontekście regulacji art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, stanowi podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki. Ten rygoryzm prawny został jednak przez ustawodawcę złagodzony poprzez umożliwienie przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Jak stanowi bowiem przepis art. 3. ust. 1. ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r., Nr 99, poz. 665) obowiązującej od 20 czerwca 2007 r., nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Właścicieli obiektów spełniających określone w w/w przepisie kryteria czasowe obciążeni zostali obowiązkiem uzyskania pozwolenia na ich użytkowanie (ust.2 tego przepisu). Jednakże określona w tym przepisie procedura legalizacyjna odnosi się jedynie do takich obiektów budowlanych wybudowanych w ramach samowoli budowlanej, które naruszają przepisy lub ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zastosowaniu tej procedury przez organy nadzoru budowlanego stanął na przeszkodzie fakt niezgodności zabudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie podziela poglądu prezentowanego przez skarżącego, że przedmiotowy domek gospodarczy należy zakwalifikować jako obiekt małej architektury. Pojęcie "obiekt małej architektury" zdefiniowane jest w art. 3 pkt 4 obowiązującego obecnie Prawa budowlanego. Przepis ten wymienia trzy grupy obiektów małej architektury: a) obiekty kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej stanowiące wyposażenie placu zabaw dla dzieci, tj. piaskownice, huśtawki, drabinki oraz obiekty utrzymania czystości w postaci śmietników. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że aby obiekt budowlany mógł zostać uznany za obiekt małej architektury, to musi wykazywać podobieństwo konstrukcyjno-architektoniczne i funkcjonalne do obiektów wymienionych w tej definicji. Drewniany domek gospodarczy nie odpowiada w formie i funkcji żadnej z kategorii obiektów określonych w cytowanym wyżej przepisie. Na marginesie jedynie można zauważyć, że zarzuty skargi w zakresie zakwalifikowania przedmiotowego obiektu do określonej kategorii są sprzeczne i niekonsekwentne. Z jednej strony skarżący upatruje legalności obiektu w fakcie jego gospodarczego przeznaczenia powołując się na treść art. 29 ust.1 pkt 2 omawianej ustawy, a z drugiej strony wywodzi, że ma on charakter obiektu małej architektury o charakterze rekreacyjnym i nie spełnia wymogów zakwalifikowania go jako pomieszczenia gospodarczego w rozumieniu przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 30.06.2003r. Organ nadzoru budowlanego nie miał więc żadnych możliwości prawnych do zalegalizowania przedmiotowej samowoli, a z uwagi na wyczerpanie przesłanek określonych w art. 48 ust. 1 ustawy zobowiązany był do wydania nakazu rozbiórki. Nie można również podzielić poglądu skarżącego, że w sprawie ma zastosowanie przepis mówiący o tym, że nie można dokonać rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego albo jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis prawa budowlanego w tej wersji obowiązywał do 11 lipca 2003 r. Art. 49 otrzymał nowe brzmienie na mocy ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, wybudowanie obiektu w ramach samowoli budowlanej nie kreuje po stronie właściciela takiego obiektu żadnych praw podmiotowych, a w szczególności nie powoduje nabycia ex lege prawa do legalizacji takiej samowoli. Ponieważ z treści art. 48 ust.1Prawa budowlanego wynika, iż zastosowanie go nie zależy od uznania organu, nie mogły i nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy podnoszone przez skarżącego okoliczności, takie jak zaakceptowanie budowy domku letniskowego przez właściciela działki, czy też podjęcie w przeszłości nieefektywnych działań zmierzających do przeznaczenia tego ternu w planach zagospodarowania przestrzennego pod funkcję rekreacyjną . W tych okolicznościach organ nadzoru budowlanego trafnie uznał, że obiekt powstaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem., a z uwagi na wyczerpanie przesłanek określonych w art. 48 ust. 1 ustawy konieczne jest wydanie nakazu rozbiórki. Ze względu na to, iż kwestionowana decyzja nie narusza przepisów prawa, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi, w związku z czym na postawie art. 151 ustawy z z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd skargę oddalił.