II SA/Bd 841/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska- Wasik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Rafał Opioła po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2009r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego w [...] z dnia 27 lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania należności wynikających z przywrócenia do zawodowej służby wojskowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją nr [...] z dnia [...] Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S. powołując się między innymi na art. 3, 17 i 18 ustawy z dnia 7 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. 2002 r., nr 76, poz. 693 ze zm.), art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 maja 2001 r. o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. nr 76, poz. 804 ze zm.) w związku z art. 169 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. 2003 r. nr 179, poz. 1750 ze zm.) przyznał chor. szt. J. Ł. uposażenie zasadnicze za okres od 1 czerwca 2003 r. do 31 sierpnia 2006 r. w łącznej kwocie 90.633,16 zł oraz należności dodatkowe za lata 2003-2005 w łącznej kwocie 11.787,90 zł, orzekając jednocześnie o potrąceniu świadczeń nienależnie pobranych w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, tj. odprawy w kwocie 9.643,37 zł ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w kwocie 2.678,55 zł i jednorazowego odszkodowania z tytułu skrócenia okresu wypowiedzenia stosunku służbowego w kwocie 12.857,82 zł, to jest łącznej kwoty 25.179,74 zł. Jak wynika z motywów decyzji oraz akt sprawy decyzją nr [..] z dnia [...] Dowódca Wojsk Lądowych stwierdził nieważność decyzji nr [...] z dnia [...]. Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego dotyczącej wypowiedzenia J. Ł. stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Następnie Dowódca P. Okręgu Wojskowego rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] uchylił pkt 21 własnego rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] zgodnie z którym J. Ł. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej. W związku z powyższym w dniu 7 sierpnia 2006 r. wyżej wymieniony został przyjęty do stanu ewidencyjnego i na wszelkiego rodzaju zaopatrzenie do czasu wydania stosownej decyzji personalnej, w Wydziale Planowania Mobilizacyjnego i Administrowania Rezerwami Wojskowej Komendy Uzupełnień w G. W odwołaniu z dnia 18 stycznia 2008 r. od powyższej decyzji J. Ł. wniósł o jej uchylenie w części dotyczącej potrącenia świadczenia nienależnego oraz o jej zmianę w pozostałym zakresie poprzez przyznanie mu dodatkowo odsetek ustawowych począwszy od dnia wymagalności każdego ze składników należności do dnia zapłaty, ewentualnie o stwierdzenie nieważności całej decyzji. Jego zdaniem w zaskarżonej decyzji Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego nie uwzględnił wszystkich przysługujących mu należności pieniężnych. Z mocy bowiem art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. oraz art. 359 Kodeksu cywilnego zobligowany był z urzędu orzec o przysługujących mu z mocy prawa odsetkach od należności głównych. Nadto odwołujący się zarzucił, iż w niniejszej sprawie nie istniała możliwość dokonania potrącenia świadczeń pobranych w związku ze zwolnieniem ze służby ze względu na brak do tego podstawy w obowiązujących przepisach. Wniosek zaś o stwierdzenie nieważności całej decyzji J. Ł. uzasadnił brakiem w niej prawnego pouczenia co do możliwości jej zaskarżenia oraz powołaniem się w tejże decyzji na przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. dotyczącej uposażenia żołnierzy niezawodowych i do tego zawarte w rozdziale uchylonym dniu 1 lipca 2004 r. Dowódca [...] Okręgu Wojskowego po rozpatrzeniu odwołania decyzją nr [...] z dnia 27 lipca 2009 r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji stwierdzając, że dokonane przez organ I instancji ustalenia stanu faktycznego i ocena prawna są prawidłowe. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podstawę wypłaty świadczeń w postaci odprawy, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz dodatkowego uposażenia rocznego stanowiły w 2003 r. przepisy art. 17 ust. 1 oraz 18 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. 2002 r. nr 76 poz. 693 ze zm.). Z przepisów tych wynika, że są to świadczenia przysługujące żołnierzowi w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. Powyższe świadczenia zostały odwołującemu wypłacone, w tym uposażenie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1, wypłacono jednorazowo w postaci odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia. Jednakże odwołujący się nie został skutecznie zwolniony (decyzja o zwolnieniu z dniem 31 maja 2003 r. została wzruszona), a tym samym nie nabył prawa do wymienionych świadczeń, w związku z czym wypłacone należności stanowią świadczenie nienależne. Jednocześnie organ stwierdził, że ze względu na to, iż ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie posługuje się pojęciem świadczenia nienależnego, konieczne jest posłużenie się aktem prawnym, który tę problematykę reguluje, to jest kodeksem cywilnym, a konkretnie jego przepisami art. od 405 do 410 § 2. Organ powołał się przy tym dodatkowo na treść art. 489 kodeksu cywilnego, dopuszczającego możliwość dokonywania potrąceń wierzytelności pieniężnych, jeżeli dwie osoby są względem siebie dłużnikami i wierzycielami. Z uzasadnienia decyzji wynika również, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o uposażeniu żołnierzy, z tytułu pełnienia służby żołnierz otrzymuje tylko jedno uposażenie określone w ustawie, a zatem nie może otrzymywać równocześnie świadczeń przysługujących wyłącznie żołnierzowi zwolnionemu ze służby. Żołnierz przywrócony do służby jest w związku z tym zobowiązany zwrócić otrzymane świadczenia z tytułu zwolnienia ze służby i świadczenia te uwzględnia się przy ustalaniu wysokości uposażenia wyrównawczego za okres, w którym faktycznie nie pełnił służby. Odnosząc się do żądania przyznania odsetek organ wyjaśnił, że roszczenie to nie jest objęte granicami rozpatrywanej sprawy i nie można o nim rozstrzygać w niniejszej decyzji. Nadto przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wymaga złożenia we właściwym organie wniosku. Zaskarżając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego J. Ł. wniósł o jej uchylenie i przyznanie mu ustawowych odsetek od należności głównych za okres od dnia wymagalności do dnia zapłaty oraz uznanie za bezpodstawne dokonanie potrącenia z należnego świadczenia kwoty 25.279,74 zł względnie o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponawiając zarzuty i argumentację zawarte w odwołaniu skarżący podniósł, że organ odwoławczy do nich się nie ustosunkował. W szczególności zaś nie odniósł się do zarzutów dotyczących wydania decyzji na podstawie przepisów uchylonych, a w konsekwencji – podjęcia jej bez podstawy prawnej. Nadto, zdaniem skarżącego nie istniały przesłanki do zastosowania instytucji potrącenia przewidzianej w art. 498 kc, gdyż nie był dłużnikiem wojska, bowiem zwolnionemu żołnierzowi każdorazowo przysługują odpowiednie należności, które nie podlegają zwrotowi. W odpowiedzi na skargę Dowódca [...] Okręgu Wojskowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że rozpoznając skargę bada, czy zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Rozstrzygając skargę Sąd wydaje wyłącznie rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym – nie może rozstrzygać o prawach lub obowiązkach stron postępowania, co jest równoznaczne między innymi z brakiem kompetencji do orzekania o przyznaniu i wypłacie świadczenia pieniężnego (np. odsetek). Poza tym, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270), Sąd będąc przy ocenie legalności decyzji co do zasady związany granicami sprawy nie jest jednak związany granicami skargi, w związku z czym obligowany jest reagować także na niedostrzeżone przez skarżącego wadliwości kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które należało wziąć pod uwagę z urzędu. Wyłącznym trybem weryfikacji decyzji nieostatecznej jest postępowanie odwoławcze, które może być uruchomione tylko w przypadku wniesienia przez upoważniony podmiot odwołania w terminie określonym w art. 129 § 2 kpa. Termin ten wynosi 14 dni od daty doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzję ogłoszono ustnie – od daty jej ogłoszenia stronie. Stąd tez obowiązkiem organu odwoławczego jest zbadanie w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie wniesione zostało w przewidzianym wskazanym przepisem terminie. Uchybienie tego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji organu I instancji. Rozpatrzenie przez organ tego środka zaskarżenia wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Jak wynika z akt administracyjnych decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S. z dnia [...] odebrał skarżący w dniu 6 września 2006 r. Odwołanie skarżącego od powyższej decyzji wpłynęło zaś do wymienionego organu w dniu 23 stycznia 2008 r., to jest z 16-miesięcznym opóźnieniem. Nie można jednak pominąć istotnej okoliczności, że decyzja nr [...] z dnia [...] nie zawierała pouczenia o prawie wniesienia od niej odwołania. Z treści art. 107 § 1 kpa wynika, że tego rodzaju pouczenie jest koniecznym elementem każdej decyzji administracyjnej. Również art. 9 kpa zobowiązuje organ administracji publicznej do wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Z kolei art. 112 kpa stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W orzecznictwie sądowym przyjęto, że błędnym pouczeniem jest również brak pouczenia o środkach odwoławczych, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Takie naruszenie przez organ obowiązków nie różni się bowiem w skutkach od błędnego wskazania organu odwoławczego i dlatego nie może być inaczej traktowane przez prawo. Jakkolwiek brak wspomnianego pouczenia nie może szkodzić stronie, to nie może też dawać jej specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Nie można zatem przejść do porządku dziennego w razie naruszenia przez nią art. 129 § 2 kpa i rozpoznać spóźnionego odwołania, do którego wniesienia termin nie został przywrócony. Należy bowiem pamiętać, że brak pouczenia nie wpływa na bieg terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Bezspornie brak pouczenia o prawie zaskarżenia decyzji może stanowić podstawę do przywrócenia terminu stosownie do art. 58 kpa. Mimo wniesienia przez skarżącego odwołania z istotnym naruszeniem art. 129 § 2 kpa ani organ I instancji, ani organ II instancji nie pouczyły go o prawie złożenia wniosku o przywrócenie naruszonego terminu, co jest niezbędnym warunkiem zastosowania art. 58 kpa. Mimo wniesienia przez skarżącego odwołania z istotnym naruszeniem art. 129 § 2 kpa, ani organ I instancji, ani organ II instancji nie pouczyły go o prawie złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, co jest niezbędnym warunkiem zastosowania art. 58 kpa. Obowiązek takiego pouczenia zwłaszcza w sytuacji zaniechania zamieszczenia w decyzji pouczenia o prawie jej zaskarżenia, nakładał na organy wspomniany wyżej art. 9 kpa. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym przestrzeganie przepisów kpa, zwłaszcza tych, które chronią interes strony jest obowiązkiem organów prowadzących postępowanie. Obowiązek informowania i wyjaśniania stronie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy winien być rozumiany bardzo szeroko. Organ obowiązany jest między innymi informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. W wyroku sygn. SA/Łd 15/93 z dnia 12 stycznia 1994 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie podziela, że wprawdzie przepisy kpa nie nakładają na organy obowiązku pouczania strony o możliwości złożenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania złożonego po upływie ustawowego terminu, to jednak w szczególnych wypadkach, organy te stosownie do zasady zawartej w art. 9 kpa, powinny o tej możliwości pouczyć stronę. Jakkolwiek rozpoznanie odwołania wniesionego przez stronę z uchybieniem terminu obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to podnieść należy, że istotny wpływ na wydanie dotkniętej wadliwością decyzji organu II instancji miało niezastosowanie się przez orzekające w niniejszej sprawie organy do wskazanej wyżej zasady udzielania stronie pomocy prawnej sformułowanej w art. 9 kpa. W ponownym postępowaniu organ II instancji rozpozna odwołanie skarżącego z dnia 18 stycznia 2008 r. łącznie z ewentualnie złożonym przez niego wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia tego odwołania. Ze względu na konieczność rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności odwołania od decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w S., bezprzedmiotowe (przedwczesne) stało się dokonywanie przez Sąd oceny zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem merytorycznym. W tym stanie rzeczy, orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.