II SA/Bd 844/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Urszula Wiśniewska sędzia WSA Leszek Kleczkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2026 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2025 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta M. B. z dnia [...] lipca 2025r. nr [...] Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2025 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta M. B. z [...] lipca 2025r. nr [...], orzekającą o odmowie przyznania A. T.-W. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dzieckiem L. B.. Stan sprawy przedstawiał się w następujący sposób: A. T.-W. - Dyrektor Ośrodka Wspierania Dziecka i Rodziny w I. (dalej: strona, Skarżąca) – złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawne dziecko przebywające w tej placówce. Decyzją Prezydenta Miasta B. jw. odmówiono jej przyznania świadczenia wskazując, że jest ona uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego na inne dziecko przebywające w tej samej placówce. Skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji organu I instancji. Wskazała m. in., że zaskarżona decyzja prowadzi do nierównego traktowania przez to, że część podmiotów wykonujących opiekę ma prawo do podwyższonego o 100 % świadczenia pielęgnacyjnego, a część nie. Zarzuciła błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2024r., poz. 323 ze zm. – dalej: "u.ś.r."). Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając odwołanie wydało decyzję opisaną na wstępie. Kolegium, nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia i utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 17 w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024r. SKO podkreśliło, że nowe przepisy (przede wszystkim art. 17 ust. 3e ww. ustawy) przewidują podwyższenie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego o 100 % na drugą i każdą kolejną osobę, nad którą sprawowana jest opieka, jednak wyłącznie osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 u.ś.r. Powyższa regulacja nie obejmuje zakresem podmiotowym dyrektora placówki opiekuńczo-wychowawczej, który został wymieniony w art. 17 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wywiodła A. T.-W. (działająca w imieniu własnym), zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 8 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji w sytuacji spełnienie przez skarżącą przesłanek wymaganych do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz art. 17 ust. 3e u.ś.r. poprzez ich błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że dyrektor placówki opiekuńczo-wychowawczej jest uprawniony wyłącznie do jednego świadczenia pielęgnacyjnego na jedno dziecko w wysokości 100% świadczenia pielęgnacyjnego także w przypadku, gdy sprawowana jest opieka nad dwójką lub większą liczbą dzieci, - art. 3 ust. 1 i 2 Konwencji o Prawach Dziecka wyrażającego zasadę ochrony interesu dziecka poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji odmowe ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko L. .. W uzasadnieniu skargi podniesiono argumenty na poparcie wyżej sformułowanych zarzutów. Skarżąca wniosła nadto o przeprowadzenie dowodów z akt administracyjnych innych postępowań prowadzonych przed organem I i II instancji, a w szczególności z dwóch decyzji Prezydenta M. B. o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na T. B. oraz odmowie ustalenia uprawnie na dziecko J. P.. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną z zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z [...] marca 2025r. oddalono zgłoszone w skardze wnioski dowodowe w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W oparciu o powyższe kryteria Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji i mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie chociaż z innych przyczyn niż w niej wskazanych. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzi przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniająca stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie decyzji, a to na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje m. in. dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej oraz dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej, jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W okolicznościach niniejszej sprawy uwzględnienia wymaga fakt, że wniosek o przyznanie ww. świadczenia złożony został przez Skarżącą, działającą jako Dyrektor Ośrodka Wspierania Dziecka i Rodziny w I.. Z kolei decyzja organu I instancji skierowana została bezpośrednio do Skarżącej, a nie do Dyrektora, o którym mowa w ww. przepisach. Organ odwoławczy utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Decyzja administracyjna jest aktem stosowania prawa i polega na ustaleniu wiążących konsekwencji normatywnych dla konkretnego podmiotu prawa. Jednym z najistotniejszych jej elementów jest oznaczenie strony, do której jest ona skierowana. Z tego też względu prawidłowe ustalenie podmiotu będącego stroną postępowania oraz jego statusu prawnego warunkuje właściwe oznaczenie adresata decyzji administracyjnej. Z art. 28 k.p.a. wynika, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei art. 29 k.p.a. wskazuje, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać m. in. oznaczenie strony lub stron, przy czym oznaczenie to musi być prawidłowe, gdyż związana z nim jest ściśle kwestia późniejszego wykonania tegoż rozstrzygnięcia. Dodać należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi kwalifikowaną postać naruszenia. Decydują o nim łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – w tym skutki, które wywołuje decyzja (co do przesłanki "skutków" poglądy bywają jednak różne, skoro powstają one dopiero po wydaniu rozstrzygnięcia, a zatem – zdaniem części poglądów – nie powinny wpływać na jego ocenę). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. O rażącym naruszeniu prawa można więc mówić jedynie w sytuacji naruszenia przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Niewątpliwie właściwe oznaczenie adresata decyzji stanowi jedną z fundamentalnych gwarancji rzetelnego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Zgodnie z u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje – między innymi – dyrektorowi placówki opiekuńczo - wychowawczej. W niniejszej sprawie podmiotem, którego interesu prawnego dotyczyły decyzje organów I i II instancji, był zatem tenże Dyrektor. Organ I instancji skierował jednak decyzję do osoby fizycznej, która w dacie wydania decyzji pełniła funkcję Dyrektora. Organem uprawnionym do reprezentowania ww. jednostki nie jest konkretna osoba fizyczna, lecz Dyrektor. Funkcja Dyrektora placówki nie jest stała; osoby ją pełniące podlegają rotacji, zatem decyzje administracyjne powinny być adresowane do podmiotu, którego sprawa dotyczy, a nie do indywidualnie oznaczonej osoby fizycznej – piastuna funkcji. Tego rodzaju rozstrzygnięcie zostało zaakceptowane przez SKO. Co więcej, organy obu instancji w uzasadnieniu decyzji wskazały, że przywołane przepisy dotyczą ww. dyrektora, jednak nie znalazło to odzwierciedlenia w samym rozstrzygnięciu organu I instancji. Nie zostało ono zmienione przez organ odwoławczy. To owo rozstrzygnięcie (jako element składowy decyzji – art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.) powinno determinować treść uzasadnienia, a nie na odwrót. Obecnie treść uzasadnienia decyzji w istocie jest sprzeczna z samym rozstrzygnięciem. Skierowanie decyzji do osoby fizycznej (przy dodatkowej sprzeczności z jego uzasadnieniem) stanowi, w ocenie Sądu, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji. Dla porządku należy jednak zaznaczyć, że w części orzeczeń sądowych podnoszono, iż wskazanie imiennie piastuna funkcji, jako adresata decyzji, jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. – np. wyrok NSA w Warszawie z 30 września 1999 r., IV SA 1357/97, LEX nr 47899). W niniejszej sprawie zachodzi jednak dodatkowo ww. sprzeczność uzasadnienia z rozstrzygnięciem, co pozwala na kwalifikację z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy rozpatrywaniu odwołania organ II instancji, utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta, nie spostrzegł, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, przez co i jego rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu. Sąd stwierdził nieważność decyzji obu instancji mając na uwadze treść art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Jednocześnie należy wyjaśnić, że skoro Sąd stwierdził nieważność obu decyzji, stąd ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów merytorycznych Skarżącej byłoby przedwczesne. Postępowanie powinno być bowiem przeprowadzone wobec właściwego podmiotu. Końcowo dla porządku Sąd wyjaśnia, że nie znalazł podstaw do przeprowadzenia dowodu z dokumentów objętych wnioskami skargi. Przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy postulowany dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu i który mógłby się przyczynić do wyjaśnienia kwestii legalności zaskarżonego aktu. Sąd może dopuścić tylko taki dowód, który odnosi się do "istotnych wątpliwości" związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, albowiem kwestia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na inne dzieci przebywające w placówce pozostaje poza sporem między stronami. W toku dalszego postępowania organy wezmą pod uwagę powyższą argumentację i oznaczą adresata decyzji w sposób prawidłowy. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.