II SA/Bd 846/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Dyrektora Domu Kultury w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę. K. S. skierował [...] 2018 r. do Domu Kultury w Z. wniosek dotyczący udostępnienia faktury za usługi muzyczne zespołu M. Pana Radnego R. M. jako osoby publicznej za występ na dożynkach Gminno-Parafialnych w [...] Powyższa informacja miała zostać udostępniona poprzez przedstawienie kserokopii faktury za potwierdzeniem z oryginałem. Decyzją z [...] 2018 r. nr [...] Dom Kultury w Z. , reprezentowany przez Dyrektora, z dnia [...] 2017 r. odmówił stronie udostępnienia informacji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał Dyrektora Domu Kultury jako osoby, która zajęła stanowisko w toku postępowania. Wskutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Dom Kultury w Z. wydał zaskarżoną decyzję z [...] 2018 r. nr 4/2018r., którą utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję nr [...] i odmówił K. S. udostępnienia informacji publicznej w/ w zakresie objętym wnioskiem - z uwagi na tajemnicę chronioną ustawowo – z uwagi na treść art. 29 a ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie zachodzą okoliczności pozwalające na przyjęcie, że w sprawie zastosowanie znajduje art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ przeanalizował charakter zamówionej usługi realizowanej przez zespół M. na imprezach plenerowych i uznał, że była to działalność artystyczna w rozumieniu ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Wskazał ponadto, że usługi artystyczne zrealizowane przez zespół wskazany we wniosku w trakcie Dożynek Gminnych nie były objęte przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych bowiem wartość zamówionej usługi każdorazowo nie przekraczała [...] EUR. Ponadto organ wyjaśnił, że R. M. nie wyraził zgody na ujawnienie wysokości wynagrodzenia z tytułu wykonywanych usług artystycznych. Zaskarżonej decyzji K. S. zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinni być oparte rozstrzygnięcie. Formułując powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a ponadto o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu powyższych zarzutów skarżący powołał się na brzmienie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wyraził pogląd (posiłkując się licznymi orzeczeniami sądów administracyjnych i stanowiskiem doktryny), zgodnie z którym istnieje prymat transparentności funkcjonowania organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne i organy nie mogą odmówić udzielenia informacji dotyczącej osoby pełniącej funkcję publiczną z uwagi na ograniczenia określone w tym przepisie. Organy winne też kierować się zasadą proporcjonalności przy wyważaniu kolidujących ze sobą wartości chronionych normami rangi konstytucyjnej (dostępu obywateli do informacji publicznych i prawa do ochrony prywatności). Odmowa organu powinna się ograniczyć wyłącznie do informacji umożliwiających identyfikacje osób fizycznych (np. poprzez udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych). Skarżący podniósł ponadto, że przepisy ustawy o ochronie danych osobowych nie mają szczególnego charakteru wobec ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem organ powinien był rozważyć możliwość realizacji prawa do informacji publicznej nawet, gdy ta zawiera dane osobowe. Skargą wniesioną pismem z dnia [...] 2019 r. K. S. objął również decyzję z [...] 2018 r. nr [...]. – również odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Skarga złożona na tę decyzję została wyłączona z akt sprawy celem odrębnego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Alternatywnie o odrzucenie skargi z uwagi na objęcia nią dwóch decyzji nr [...] i nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję w całości lub w części. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. W świetle prezentowanych powyżej kryteriów oceny legalności aktu administracyjnego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając bowiem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego i procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – w szczególności Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów wskazanych w skardze. Kontroli sądu poddane zostało postępowanie, zakończone decyzją nr [...] o odmowie dostępu do informacji publicznej - z uwagi na tajemnicę chronioną ustawowo. Prawo do informacji publicznej realizowane jest w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 - dalej zwanej jako "u.d.i.p".). Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej określając zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Stanowi ona wyraz realizacji prawa zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, które obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Należy jednak pamiętać, że prawo do informacji nie jest prawem bezwzględnym i podlega ograniczeniom, przewidzianym w ustawach (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W sprawie niniejszej niesporne jest zarówno, że żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., jak i okoliczność, że Dyrektor Domu Kultury jest organem upoważnionym do jej udzielenia. Kwestie powyższe nie wymagają zatem analizy, jednak Sąd chciałby zwrócić uwagę na następujące regulacje prawne. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (w tym podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego) będące w posiadaniu takich informacji. Dom Kultury jest zaś samorządową osobą prawną działającą na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 862). Zgodnie z art. 9 ust. 1 i 2 tej ustawy jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. Dyrektor Domu Kultury zgodnie z art. 17 ustawy o organizowaniu działalności kulturalnej zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz. Z powyższych uregulowań wynika, że Dom Kultury jest samorządową instytucją kultury o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Nie budzi też w sprawie wątpliwości, że informacja o której udostępnienie wystąpił skarżący (informacje o wysokości wynagrodzenia za usługi muzyczne zespołu M. za występy na dożynkach Gminno Parafialnych w [...] stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Przechodząc w tej materii do rozważań natury merytorycznej wskazać należy, iż pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6. W świetle powyższych regulacji informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, w orzecznictwie sądoadministracyjnym wskazuje się, iż przy ich wykładni należy kierować się przepisem art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. Należy zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią między innymi treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. W tym znaczeniu informacje publiczne mogą się odnosić również do osób prywatnych. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczący organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Przy takim rozumieniu informacji publicznej słusznie Dyrektor Domu Kultury uznał żądanie skarżącego za podlegające rozpoznaniu w trybie przepisów u.d.i.p. Informacja co do treści faktury za usługi zamówione podczas organizacji imprezy o zasięgu gminnym z pewnością może być uznana za informację o sprawach publicznych - o sposobie wydatkowania środków publicznych przekazywanych na cele realizowane przez samorządową instytucje kultury. Informacja objęta wnioskiem skarżącego stanowi zatem informację o działalności podmiotu publicznego. Reasumując te część rozważań należy wskazać, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, zaś sama informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Oznacza to, iż organ zobowiązany był rozpoznać wniosek o udostępnienie wskazanych we wniosku informacji w trybie ustawy poprzez udzielenie żądanej informacji lub odmowę jej udostępnienia. Istota sporu dotyczy zasadności odmowy udzielenia informacji z powołaniem się na tajemnicę chronioną ustawą. Na wstępie należy podkreślić, że odmowę udzielenia informacji organ oparł na przepisie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Zarzuty zaś prezentowane w skardze odnoszą się do kwestii błędnej wykładni (w przekonaniu skarżącego) przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przepis art. 5 u.d.i.p. określa zakres ujawnienia informacji i stwarza podstawę ograniczenia możliwości udostępnienia informacji ze względu na przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1), a ponadto ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Organ wydając rozstrzygnięcie odmowne nie powołał się na ochronę informacji z uwagi na prywatność członków zespołu muzycznego, którego występ został zamówiony przez Dom Kultury lecz z uwagi na normy ograniczające dostęp do informacji zawarte w innych regulacjach ustawowych. Argumentacja prezentowana w uzasadnieniu skargi nie mogła z tego względu przynieść oczekiwanego rezultatu. Z uwagi na podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zachodzi też potrzeba szczegółowego ustosunkowywania się do wywodów skargi prezentowanych w odniesieniu do uregulowań, które w sprawie nie miały zastosowania. Można jedynie niejako na marginesie odnotować, że z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p. wynika ograniczenie ze względu na prywatność, jednakże ograniczenie to nie zachodzi w warunkach hipotezy art. 5 ust. 2 zdanie drugie. Zgodnie z tym przepisem, ograniczenie ze względu na prywatność nie dotyczy bowiem informacji o osobach pełniących funkcje publiczne i mających związek z pełnieniem tych funkcji. Udostępnieniu podlegać może zatem informacja o osobach pełniących funkcje publiczne i to mająca związek z pełnieniem tych funkcji. Skarżący domagał się we wniosku udzielenia informacji o treści faktury za występ artystyczny – a zatem informacji nie mającej związku z pełnieniem przez członków zespołu muzycznego (czy też jednego z członków) funkcji publicznej. Członkowie zespołu muzycznego "uświetniając" dożynki gminne swoim występem estradowym nie stają się ani osobami pełniącymi funkcje publiczne, ani też osobami mającymi związek z pełnieniem tych funkcji. W świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pozbawianie tych osób ochrony prywatności również nie byłoby uzasadnione. Przechodząc do omówienia podstawy materialnoprawnej powołanej przez organ – tj. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. to trzeba zaznaczyć, że przepisy ustaw o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych stanowią legi speciali w stosunku do u.d.i.p. i muszą być stosowane na zasadzie pierwszeństwa. W konsekwencji, w sytuacji, gdy wnioskowana informacja stanowi informację niejawną lub też informację ustawowo chronioną, wyłączona jest możliwość jej uzyskania na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W myśl bowiem art. 29a powołanej już wyżej ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie ujawnia się wysokości wynagrodzenia podmiotu świadczącego usługi lub realizującego dostawy z zakresu działalności artystycznej lub twórczej. Skoro zatem przepis dotyczący ochrony informacji (w tym przypadku informacji o wysokości wynagrodzenia podmiotu prowadzącego działalność artystyczną) posiada rangę ustawową to prawidłowo organ odmówił udzielenia informacji objętej wnioskiem skarżącego. Uznanie, że wnioskowana informacja stanowi informację ustawowo chronioną przesądza, iż wnioskowana informacja nie mogła zostać udostępniona osobom trzecim. Tym samym za trafne uznać należy stanowisko organu, że skarżący nie miał możliwości uzyskania informacji, będącej, jak wyżej wskazano informacją publiczną, ale równocześnie, na mocy przepisów szczególnych objętą ograniczeniem w zakresie jej udostępnienia. W powyższym zakresie organ dokonał literalnej wykładni art. 29 a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej – co należy uznać za działanie mające umocowanie prawne. W kontekście rozpoznawanej sprawy nie zasługuje na uwzględnienie jako niezasadny zarzut naruszenia przepisów procesowych. Trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organ jest zawsze zobowiązany do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a. oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu organ prawidłowo odczytał treść żądania zawartego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przedstawił wyjaśnienia dla zastosowania wskazanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ponadto zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. organ wskazał w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, imię, nazwisko i funkcję osoby, która zajęła stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.