II SA/Bd 849/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2008r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. II SA/Bd 849/07 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] maja 2007r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. odmówiło E. S. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Wójta Gminy Ł. z dnia [...] października 2004r. Nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy W. M. dla inwestycji polegającej na realizacji nowej obory dla krów mlecznych wraz z zabudową towarzyszącą (zbiornik na gnojówkę, zbiornik ścieków technologicznych, zbiorników ścieków socjalnych, płyta obornikowa, silos na kiszonkę) oraz koniecznymi przyłączami i wjazdem z drogi publicznej, umożliwiającymi użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, na działce nr [...] położonej w miejscowości Ł. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż E. S. nie posiada przymiotu strony niniejszego postępowania, gdyż realizowana inwestycja nie oddziałuje bezpośrednio na jego nieruchomość. Stwierdził, że W. M. - właściciel gospodarstwa rolnego o powierzchni 38 ha, wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, która jest typową dla tego rodzaju gospodarstw i została zlokalizowana na terenie wiejskim, gdzie istnieją zabudowania o podobnym charakterze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wyjaśniło także, iż uchylenie lub zmiana decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych Jest to, bowiem postępowanie o charakterze nadzwyczajnym stanowiące wyjątkowy środek weryfikacji takich rozstrzygnięć w oparciu o przesłanki z art. 156 § 1 kpa., a które w tym przypadku nie zostały spełnione. Organ wskazał, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2004 r. nr 257, poz. 2573 z późno zm.) weszło w życie dnia 8 grudnia 2004r., a więc po wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, która została wydana dnia [...] października 2004r. Oznacza to, iż nie mogło mieć zastosowania w sprawie. Ponadto zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sporządzony został przez uprawnioną osobę. Nadto, analiza w przeprowadzonym zakresie posiada uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa, ponieważ wniosek obejmował teren stanowiący gospodarstwo rolne o powierzchni 38 ha, a więc przekraczające średnią powierzchnię gospodarstwa w Gminie Ł. Od powyższej decyzji E. S. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Zakwestionował stanowisko organu orzekającego, w zakresie braku posiadania przymiotu strony w niniejszej sprawie wskazując, że planowana inwestycja będzie oddziaływała na nieruchomość stanowiącą jego własność. Zarzucił, że decyzja została wydana bez uzgodnień przewidzianych przepisem art. 53 ust. 4 pkt 6, 9, 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniósł, iż projekt decyzji oraz sporządzenie analizy powierzone zostało osobie będącej jednocześnie pracownikiem Urzędu Gminy Ł. E. S. wysunął zarzut naruszenia prawa miejscowego wywodząc, iż planowana inwestycja polegająca na budowie obory dla krów wraz z infrastrukturą towarzyszącą nie może zostać zlokalizowana w pobliżu planowanego osiedla mieszkaniowego. Wskazał także na brak uzgodnień z właściwym zarządcą drogi w zakresie zjazdu z drogi gminnej bez zachowania trybu określonego w art. 53 ust. 5 wskazanej ustawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, co do braku przymiotu strony wskazując, że nieruchomości E. S. nie graniczą bezpośrednio z nieruchomością W. M., co wynika z załączonej w aktach sprawy mapy geodezyjnej jak również zostało potwierdzone przez skarżącego w uzasadnieniu wniosku. Kolegium za nieuprawnione uznało twierdzenie E. S., że właściciel nieruchomości, która jest uważana za działkę sąsiednią w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 i art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest stroną toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy wskazując, iż w niniejszej sprawie ma zastosowanie definicja strony postępowania z art. 28 kpa. Organ odwoławczy podtrzymał swoje argumenty dotyczące szczególnego charakteru postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W jego ocenie decyzję ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji wydano w oparciu o projekt sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Okoliczność, że osoba sporządzająca projektant była jednocześnie pracownikiem Urzędu Gminy Ł. uznał za nie mającą wpływu na ważność wydanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło także zarzutów dotyczących szczątkowego charakteru analizy wskazując jednocześnie, że wniosek obejmował teren stanowiący gospodarstwo rolne o powierzchni 38 ha, a więc przekraczające średnią powierzchnię gospodarstwa w Gminie Ł. Organ podkreślił, iż działki, których właścicielem jest E. S. są nieruchomościami niezabudowanym, objętymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co nie oznacza, że zostaną zabudowane w sposób przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem nie byłoby możliwe ustalenie warunków zabudowy w oparciu o te działki nawet w przypadku konieczności ich uwzględnienia. Ponadto organ wskazał, że nawet brak uzgodnień projektu decyzji w trybie przepisu art. 106, których obowiązek wynika z przepisu art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może być przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na fakt, iż taka okoliczność nie stanowi podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie została wymieniona w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Na powyższe rozstrzygnięcie E. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę wnosząc o jego uchylenie. Ponownie dowodził, że organy orzekające bezzasadnie nie uznały go za stronę postępowania. Wskazał na brak stosownych uzgodnień, o których mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności wynikających z art. 53 ust. 4 pkt 6, 9, 10 oraz ust. 5., co w konsekwencji stanowi naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Podtrzymał argumenty w zakresie uchybień proceduralnych związane ze sporządzeniem projektu i dokonaniem analizy funkcji przez osobę będącą pracownikiem urzędu. Ponadto podkreślił, iż swój interes prawny w niniejszej sprawie wywodzi także z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62. poz. 627 ze zm.) z uwagi na immisje wywołane przyszłym użytkowaniem hodowli w sąsiedztwie osiedla mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zaskarżone rozstrzygnięcie, mimo posiadania określonych wad, ostatecznie odpowiada prawu. Regułą postępowania administracyjnego jest stabilność decyzji administracyjnych. Każdy, kto dysponuje ostateczną decyzją administracyjną ma pełne prawo do działania zgodnie z uzyskanymi uprawnieniami. Stosownie do art. 16 K.p.a. uchylenie lub zmiana ostatecznych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Podkreślono to także w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości ( bliżej M. Zapała : Zasada trwałości decyzji administracyjnej w orzecznictwie ETS Państwo i Prawo 2007 nr 10). W rozpatrywanej sprawie należało, zatem ustalić, czy zachodzi jedna z przyczyn stwierdzenia nieważności wymieniona w art. 156 § 1 K.p.a. Skarżący twierdzi, że w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji z dnia [...] października 2004 r. znak [...] doszło do naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 6, 9, 10 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uzgodnień przed wydaniem decyzji przez Wójta Gminy Ł. z organami wymienionymi w tym przepisie, jak też brak uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi w zakresie zjazdu z drogi gminnej w formie decyzji, bez zachowania trybu określonego w art. 53 ust. 5 w/w ustawy. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 przewiduje uzgodnienie z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. W rozumieniu ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne lub grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzaczone, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 92 ust. 2 cyt. ustawy). Organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta. Następny przepis, którego naruszenie skarżący wskazuje, to art. 53 ust 4 pkt 9 ustawy, który mówi o uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W decyzji o warunkach zabudowy przyjęto, że wjazd i wejście na działkę nastąpi z drogi gminnej na warunkach zarządcy drogi (Urząd Gminy w Ł.). W orzecznictwie tutejszego Sądu przyjęto zasadę, że jeżeli organem uzgadniającym jest ten sam organ, który wydaje decyzję, to nie ma potrzeby dokonania "uzgodnienia z samym sobą". Uzgodnienie, o jakim mowa w punkcie 10 ust. 4 art. 53 ustawy nie ma zastosowania w sprawie, gdyż przepis ten dotyczy inwestycji celu publicznego. Wbrew poglądowi Samorządowego Kolegium Odwoławczego brak jest uzgodnień ze starostą w zakresie ochrony gruntów rolnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że brak uzgodnień nie może być przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na fakt, że taka okoliczność nie stanowi podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie została wymieniona w przepisie art. 156 § 1 K.p.a., a przepisy procedury administracyjnej zawierają enumeratywne wyliczenie podstaw pozwalających na stwierdzenie nieważności decyzji. Pogląd ten zawiera zbyt duży skrót myślowy w wyniku, czego wyprowadzono nieprawidłowe wnioski. Art. 156 § 1 K.p.a. istotnie zawiera enumeratywne wyliczenie podstaw nieważności. Podstawą stwierdzenia nieważności jest m.in. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jest to zbiorcze określenie dotyczące naruszenia prawa i w określeniu tym mieszczą się różne naruszenia prawa, m.in. wydania decyzji bez przewidzianych prawem uzgodnień. Aby stwierdzić nieważność nie ma potrzeby ich szczegółowego wymieniania. Nie można natomiast podzielić poglądów skarżącego, iż uzgodnienie winno nastąpić w drodze decyzji. Zgodnie z wyraźnym brzmieniem przepisu art. 53 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie doszło do naruszenia art. 39 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych i art. 40 ust. 1 i 2 cyt. ustawy albowiem z niczego nie wynika, abyśmy mieli do czynienia z inwestycją w pasie drogowym. Przepisy te dotyczą zajęcia pasa drogowego lub budowy albo remontu obiektów budowlanych w pasie drogowym. Natomiast przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią o " uzgodnieniu " ( bliżej na temat uzgodnień uchwała NSA z 9 listopada 1998r. OPS 8/98 ONSA 1999 nr 1 poz. 1 ) Odnośnie zarzutu dotyczącego sporządzenia przez tą samą osobę "analizy funkcji i projektu decyzji" należy wskazać na następujące okoliczności. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. (§ 3 ust. 1). W przepisie tym istotnie obowiązek taki spoczywa na "właściwym organie", a nie osobie przygotowującej projekt decyzji. Jest to pewne uchybienie procesowe, jednakże w ocenie Sądu, nie ma wpływu na wynik sprawy. Ocena taka, dokonana przez profesjonalistę, może mieć większą wagę niż dokonana przez organ. Nadto analiza ta została zaaprobowana przez organ wydający decyzję. Reasumując należy stwierdzić, że w sprawie mamy do czynienia ze wskazanymi uchybieniami, jednakże nie są one tego rodzaju, aby uzasadniały stwierdzenie nieważności. Dla stwierdzenia nieważności wymagane jest istnienie nie tylko naruszenia prawa, ale naruszenia prawa w takim stopniu nasilenia, aby można było określić je jako "rażące". Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało w swojej decyzji na szereg orzeczeń sądów administracyjnych, które bliżej wyjaśniają to pojęcie. Treść tego pojęcia jest także szeroko omówiona w literaturze przedmiotu (przykładowo: J Borkowski Nieważność decyzji administracyjnej Zielona Góra 1999). Przepis art. 156 § 1 K.p.a. służy wyeliminowaniu wad prawnych decyzji; jest sankcją za nieprzestrzeganie przepisów prawa materialnego. Problematyka udziału strony w postępowaniu należy do zagadnień procesowych. Wyeliminowaniu wad procesowych służy instytucja wznowienia postępowania. Stąd też nie ma potrzeby rozważania problematyki strony postępowania, tym bardziej, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozważało przyczyny stwierdzenia nieważności z urzędu. Jak to już wyżej wskazano, regułą jest stabilność decyzji administracyjnych. Uzyskując ostateczna decyzję administracyjną W. M. miał prawo działać w zaufaniu do tej decyzji i oczekiwać, że jego prawa nabyte z decyzji będą należycie chronione. W oparciu o nią uzyskał pozwolenie na budowę związaną z celami rolniczymi. Na stabilność tej decyzji nie może mieć znaczenia, że skarżący w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego uzyskał decyzję o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości i uzyskał działki na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i obecnie nie odpowiada mu uciążliwe, w jego ocenie, sąsiedztwo. Dlatego też należy podzielić pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego o braku podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy. Podejmując budowę na podstawie ważnej i ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy adresat tej decyzji działa w dobrej wierze i w zaufaniu do prawidłowości rozstrzygnięcia właściwych organów administracji. Tego rodzaju zaufanie musi w państwie prawa podlegać ochronie, co m.in. oznacza, że obywatel działający w zaufaniu do prawidłowości i stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych nie może być z tego powodu narażony na uszczerbek, a w razie sporu obowiązkiem sądu jest udzielić mu ochrony (uchwała SN z 18 listopada 1993 r. III AZP 23/93, OSNC 1994 r. nr 5, poz. 108). Wyrazem tej ochrony jest także stanowisko Sądu Najwyższego (zawarte w cytowanej uchwale), że zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu budowlanym wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę mimo zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Uzasadnia to, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oddalenie skargi.