II SA/Bd 85/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant: Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2007 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia [...] 2006 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] 2006 r. Burmistrz W. (w imieniu którego działał Dyrektor Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W.) odmówił I. K. udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego w ramach realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy w 2006 r. Podstawą odmowy było ustalenie, iż wnioskodawca nie figuruje w protokołach strat wywołanych suszą, sporządzanych przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz. 82, z późn. zm.), tj. przez komisję, o której mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109). Odwołując się skarżący podniósł, że zgłaszał się do gminy o z prośbą o dokonanie szacunku strat, jednakże odmówiono mu dokonania tej czynności, jako powód odmowy podając fakt, iż nie składał w banku wniosku o "kredyt suszowy". W tej sytuacji nie może ponosić winy braku protokołu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] 2006 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, iż brak oszacowania szkód w uprawach rolnych przez stosowną komisje powoływaną przez wojewodę uniemożliwia ustalenie okoliczności w tym zakresie, za pomocą innych dowodów. Niezależnie zatem od tego, co było przyczyną zaniechania sporządzenia protokołu przez komisję oraz niezależnie od zawinienia tej okoliczności przez stronę, brak protokołu uniemożliwia stwierdzenie, czy faktycznie wystąpiły szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą oraz czy przekroczyły one wymagany rozporządzeniem próg średnio 30 % upraw rolnych. W konsekwencji uniemożliwia to ustalenie, czy strona jest uprawniona do otrzymania pomocy. W tym stanie rzeczy Kolegium uznało przyznanie żądanej pomocy za niemożliwe. W skardze do sądu administracyjnego Ireneusz K., kwestionując prawidłowość sporządzania na terenie Gminy W. protokołów strat powstałych w związku z suszą, ponownie podniósł, iż w Urzędzie Gminy nie przyjęto jego wniosku o oszacowanie strat, tłumacząc, że protokół jest niezbędny tylko do ubiegania się o "kredyt suszowy". Skarżący podkreślił, że nie mógł zaciągnąć takiego kredytu, gdyż spłaca już jeden kredyt i nie chciał więcej się zadłużać. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko. Zdaniem organu strona powinna poprzedzić wniosek o udzielenie zasiłku celowego z tytułu suszy wnioskiem do wyżej wymienionej komisji o oszacowanie strat. Protokół strat wiąże organ pierwszej instancji, który nie może go w żaden sposób kwestionować. W braku natomiast protokołu organ może jedynie odmówić prawa do świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Podstawą badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stało się stwierdzenie, iż została ona wydana w ramach systemu pomocy społecznej, uregulowanego w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593; z późn. zm.; zwanej dalej u.p.s.). Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, którego przepisy były podstawą wydania zaskarżonej decyzji, zostało bowiem wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 24 ust. 2 u.p.s. W konsekwencji decyzje administracyjne wydane w oparciu o przepisy rozporządzenia powinny być wydane z zachowaniem procedury określonej przepisami ustawy o pomocy społecznej oraz z zachowaniem określonych w tej ustawie zasad udzielania pomocy. Rozdział 1 działu I ustawy o pomocy społecznej został zatytułowany przez ustawodawcę jako "Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy". Oznacza to, iż przepisy zawarte w tym rozdziale powinny znaleźć zastosowanie przy rozstrzyganiu każdej kwestii uregulowanej w ustawie. W rozdziale tym znajduje się przepis art. 14, stwierdzający, iż w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a."), jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Ustawodawca wprowadził zatem zasadę, że o ile ustawa o pomocy społecznej nie reguluje wyraźnie sposobu postępowania w sprawach pomocy społecznej – należy się odwoływać do reguł postępowania określonych w innym akcie prawnym rangi ustawowej tj. do przepisów ujętych w k.p.a. Sposób postępowania w sprawach świadczeń z pomocy społecznej został określony w dziale II, rozdziale 7 u.p.s. , na co wyraźnie wskazuje tytuł tego rozdziału. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy zauważyć, że rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, zgodnie z którym Rada Ministrów określa szczegółowe warunki realizacji rządowego programu pomocy społecznej mającego na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia, przy czym dokonując takiego określenia Rada powinna mieć na względzie potrzebę zapewnienia efektywności ww. programu (art. 24 ust. 2 w związku z art. 24 ust. 1 u.p.s.). Zdaniem Sądu z treści art. 24 ust. 2 w związku z art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie wynika norma prawna upoważniająca do wprowadzenia aktem rangi podustawowej tj. poprzez rozporządzenie, szczególnego trybu postępowania w celu przyznania świadczeń pomocy społecznej w ramach realizacji programu rządowego, odmiennego od trybu postępowania określonego w rozdziale 7 działu II wskazanej ustawy oraz przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, do którego odsyła art. 14 ustawy o pomocy społecznej. "Warunek realizacji" to nic innego jak okoliczność (przesłanka), która musi zaistanieć, aby można było przyznać świadczenie. Nie moża zatem "warunku realizacji" utożsamić z "trybem postępowania" tj. określeniem sposobu, w jaki ma być sprawdzone zaistnienie wymaganej okoliczności i orzeczenie na tej podstawie o prawie do świadczenia. W konsekwencji nie można przyjąć, tak jak to wynika ze stanowiska organów obu instancji, że ww. rozporządzenie z dnia 29 sierpnia 2006 r. wprowadziło ograniczenie dowodowe tego rodzaju, iż jedynym dopuszczalnym dowodem w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zasiłku celowego przyznawanego w związku z zaistniałą w roku 2006 suszą jest protokół sporządzony przez odpowiednią komisję powoływaną przez wojewodę. Sprzeciwiałoby się to treści art. 75 k.p.a., który nakazuje dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być zatem dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 2 k.p.a.). Jak ponadto wynika z treści art. 7 i art. 77 k.p.a., to na organie administracji ciąży obowiązek zebrania niezbędnego w sprawie materiału dowodowego, co oznacza także, o ile zachodzi taka potrzeba - zainicjowanie działania komisji do spraw szacowania szkód (por. wyrok tutejszego Sądu z dnia 3 kwietnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 124/07). Strona postępowania nie może być obciążona skutkami braku działania komisji do spraw szacowania szkód. Ponadto, jak wyżej wskazano, udzielanie pomocy w oparciu o rozporządzenie wydane na podstawie art. 24 ust. 2 u.p.s. nie może prowadzić do zaprzeczenia zasadom udzielenia pomocy społecznej. Pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Prawo do świadczeń pieniężnych przysługuje z pomocy społecznej przysługuje zaś osobom nie przekraczającym kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 u.p.s. Świadczenia pieniężne przysługują zatem osobom, które mają dochody nie przekraczające określonej granicy. W tym miejscu należy zauważyć, że protokoły sporządzane przez komisji powoływane przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji, stosownie do brzmienia § 20 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, z zasady są załącznikiem wniosku o udzielenie kredytu bankowego, objętego dopłatami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Z ubieganiem się o kredyt związane jest szacowanie przez bank ryzyka jego udzielenia. Ryzyko to może być uznane za nieakceptowalne w przypadku zbyt niskich dochodów wnioskodawcy. Z drugiej strony rolnik może uznać, że jego dochody są zbyt małe, by udźwignąć koszt spłaty kredytu, a co za tym idzie – może nie dostrzegać potrzeby ubiegania się o sporządzenie protokołu strat. W rezultacie zatem przyjęcia, iż jedynym dowodem w sprawie o zasiłek celowy w związku z suszą może być protokół strat, a obowiązek jego uzyskania ciąży wyłącznie na stronie - byłoby uznanie, iż świadczeniami w postaci zasiłku byliby objęci tylko ci rolnicy, którzy mieli wystarczającą zdolność kredytową (tj. ich dochody były wyższe od koniecznego minimum) i w związku z tym ubiegali się o kredyt. Takie założenie jest sprzeczne z zasadami ustawy o pomocy społecznej, że świadczeń udziela się osobom o dochodach niższych od wyznaczonego przez ustawodawcę progu dochodów. Nie można także uznać, aby to założenie (tj. objęcie pomocą wyłącznie rolników mających zdolność kredytową) legło u podstaw programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, przyjętego uchwałą Rady Ministrów nr [...] z dnia [...] 2006 r. W pkt 2 tegoż programu (stanowiącego załącznik do uchwały Rady Ministrów) wskazano, że "celem programu jest udzielenie pomocy gospodarstwom rolnym poszkodowanym w 2006 r. przez suszę". W zakresie ogólnych celów program nie zawiera zatem ograniczeń co do minimalnych dochodów poszkodowanych. Zwrócić należy przy tym uwagę, że w punkcie "3." podpunkt "3)" programu wskazano, iż nie tylko "szczegółowe zasady" ale także "szczegółowy (...) tryb" udzielania pomocy pieniężnej poszkodowanym rolnikom określi rozporządzenie wydane na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Tymczasem – jak wyżej wskazano, art. 24 ust. 2 u.p.s. nie jest podstawą do określenia w akcie wykonawczym (rozporządzeniu), mającym zapewnić efektywność wykonania programu rządowego, szczególnego trybu postępowania administracyjnego. Powyższy zapis programu błędnie sugeruje zakres upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 24 ust. 2 u.p.s., a także kierunek interpretacji przepisów ww. rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006 r. Rezultatem powyższych rozważań jest stwierdzenie, iż z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 75 k.p.a. w związku z art. 14 u.p.s., organy administracji ograniczyły postępowanie dowodowe w sprawie, a ponadto z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 14 u.p.s. – obciążyły skarżącego wyłącznym obowiązkiem dowodzenia okoliczności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy – które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik postępowania. Organy dopuściły się także błędnej interpretacji w § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, wywodząc z niego normę prawną o zakresie przekraczającym ramy art. 24 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W toku dalszego postępowania organy administracji powinny zgromadzić niezbędny do rozpoznania wniosku skarżącego materiał dowodowy, w szczególności powinny uzyskać protokół oszacowania szkód, poprzez zainicowanie działania komisji powołanej przez wojewodę. W związku z upływem znacznego czasu od momentu wystąpienia szkody, oszacowanie nastąp w drodze dowodów pośrednich. Ze względu na powyższe, na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 ww. ustawy.