II SA/Bd 851/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2004 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 851/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2004 r.Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., powołując się na przepisy art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego stwierdziło, że decyzja Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w I. z dnia [...] 2002r. nr [...] w sprawie zakończenia realizacji decyzji Nr [...] z dnia [...] 2001r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie organ ten orzekł, że decyzja ta nie może być stwierdzona jako nieważna, ponieważ wywołała nieodwracalne skutki prawne. W motywach rozstrzygnięcia podniesiono, że zgodnie z art.27a ust.4a ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej / tekst jednolity: Dz.U. Nr 64, poz.414 z późn. zm./ obowiązującej w dacie orzekania przez organ pomocy społecznej, w przypadku zbiegu uprawnień do renty rodzinnej i renty socjalnej kwota renty socjalnej ulegała takiemu obniżeniu, aby łączna kwota świadczeń do wypłaty nie przekraczała 200% renty socjalnej. Kwota obniżonej renty socjalnej nie mogła być niższa niż 50 zł miesięcznie. Jeżeli kwota renty rodzinnej przekraczała 200% renty socjalnej, renta socjalna nie przysługiwała. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że A. W. otrzymywał rentę socjalną na mocy decyzji Nr [...] z dnia z dnia [...] 2001r. Decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych we W. z dnia [...] 2001r. A. W. przyznano rentę rodzinną w wysokości 530,26 zł. Po odliczeniu, stosownie do art.2a ust. l pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, zaliczki na podatek dochodowy w kwocie 59,60 zł., wysokość renty rodzinnej wynosiła 470,66 zł, a więc nie przekraczała 200% renty socjalnej, która na dzień orzekania przez organ pomocy społecznej, zgodnie z ust.3 art.27 ust.4a ustawy o pomocy społecznej, wynosiła 406 zł. tj. kwoty 812 zł. SKO stwierdziło ponadto, że decyzją [...] [...] 2002r. Kierownik Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w I. orzekł o zakończeniu realizacji tej decyzji błędnie przyjmując, że kwota renty rodzinnej otrzymywanej przez A. W. wynosi 862,17 zł i przekracza 200% renty socjalnej. Miało więc miejsce rażące naruszenie powołanego wyżej art.27a ust.4a ustawy z 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej, wskazujące na pozytywną przesłankę stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, zawartą w art.156 § l pkt.2 k.p.a. W ocenie SKO decyzja ta wywołała jednak nieodwracalne skutki prawne i dlatego nie można stwierdzić jej nieważności. Z dniem l października 2003 r. weszła bowiem w życie ustawa z 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej / Dz.U. Nr 135, poz. 1268 /, która uchyliła art27a ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Od l października 2003 r. decyzje w sprawie przyznania renty socjalnej wydaje i świadczenie to wypłaca nie organ pomocy społecznej, który wydał wadliwą decyzję, a jednostka organizacyjna Zakładu Ubezpieczeń Społecznych właściwa ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o rentę socjalną / art.12 ust. l ustawy o rencie socjalnej/. W tej sytuacji, przy braku materialnej podstawy prawnej do wydania decyzji, która znosiłaby prawny skutek wykonania decyzji [...] z [...] 2002 r. Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w I., z powodu zmiany przepisów dotyczących przyznawania renty socjalnej, organ administracji publicznej działający w trybie nadzoru władny był jedynie stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa, zgodnie z treścią art. 156§2 kpa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E. W.- opiekun prawny A. W.- wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] 2002r. podnosząc, że przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji określone w art.156§2 kpa odnoszą się jedynie do przypadków określonych w art. 156§1 pkt 1,3,4 i 7 kpa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., decyzją z dnia [...] 2004r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO przywołało ustalenia poczynione przy wydawaniu decyzji z dnia [...] 2004r. i wskazało, że zarzut zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest bezzasadny. W ocenie Kolegium art. 156 § 2 kpa wprowadza dwa rodzaje ograniczeń przy stwierdzeniu nieważności. Pierwsze polega na ograniczeniu terminem stwierdzenia nieważności w wypadku wystąpienia przyczyn wymienionych w punktach 1,3,4 i 7 § l art. 156 kpa. Drugie ograniczenie wynika z natury skutków, jakie wywołała wadliwa decyzja. Słowo "także" użyte w przepisie art. 156 § 2 kpa wskazuje, że ograniczenie to stosuje się niezależnie od tego, które z przyczyn wymienionych w art.156 §1 kpa stanowi o wadliwości decyzji. Jest to wobec tego ograniczenie o szerszym zakresie przedmiotowym, aniżeli pierwsze. W każdym więc wypadku, a zatem również w wypadku wystąpienia przyczyny wymienionej w art.156 §1pkt2 kpa organ administracji przed stwierdzeniem nieważności decyzji musi badać, czy wywarła ona skutki prawne i jakiego rodzaju. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. ponownie dokonało oceny decyzji Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w I. z dnia [...] 2002 r. Nr [...] pod kątem jej zgodności z prawem i uznało, że wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa t.j.art.27a ust.4a ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. W ocenie organu zaistniała zatem pozytywna przesłanka stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji zawarta art.156 §1 pkt2 k.p.a. Decyzja ta nie mogła być jednak stwierdzona jako nieważna gdyż wywołała nieodwracalne skutki prawne. Po wejściu w życie ustawy z 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej / Dz.U. Nr 135, poz. 1268/, t.j. z dniem l października 2003r. decyzje w sprawie przyznania renty socjalnej wydaje i świadczenie to wypłaca nie organ pomocy społecznej, który wydał wadliwą decyzję, a jednostka organizacyjna Zakładu Ubezpieczeń Społecznych właściwa ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o rentę socjalną. Zmiana kompetencji organów państwowych w tej materii powoduje brak materialnej podstawy prawnej do wydania decyzji, która znosiłaby prawny skutek wykonania decyzji Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w I. z [...] 2002 r. Kolegium nie było zatem władne stwierdzić w takim przypadku nieważności decyzji, lecz musiało ograniczyć się do stwierdzenia jej niezgodności z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy E. W. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w I. z [...] 2002r. i wskazała na trudności w załatwieniu sprawy wypłaty zaległego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr153, poz.1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd sprawuje kontrolę pod względem legalności decyzji (innych aktów) i może decyzję uchylić lub stwierdzić jej nieważność, jeżeli w istotny sposób narusza ona przepisy obowiązujące w dacie jej wydania na tle stanu faktycznego ustalonego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy np. przez zmianę decyzji i z tego względu wniosek o wydanie wyroku stwierdzającego nieważność decyzji Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w I. z [...] 2002r. nie mógł być uwzględniony. W świetle ustaleń faktycznych, dokonanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, należy podzielić stanowisko tego organu uznające decyzję Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w I. z dnia [...] 2002r. nr [...] w sprawie zakończenia realizacji decyzji Nr [...] z dnia [...] 2001r. za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe ustalenie implikuje uznanie, że zaistniała pozytywna przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W związku z powyższym rzeczą organu rozpoznającego niniejszą sprawę było ustalenie, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156§2 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy upłynęło 10 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji dotkniętej jedną z wad wymienionych w art. 156§1 pkt1,3,4i7kpa, a także gdy naruszająca prawo decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie stwierdza się jej nieważności, lecz - stosownie do brzmienia art. 158 § 2 kpa - stwierdza się wydanie decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie stwierdzono nieważności. W rozpoznawanej sprawie powstały kontrowersje na tle ustalenia, czy w/w decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Organ bowiem stwierdził, że decyzja Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w I. z [...] 2002r. nr [...] wywołała nieodwracalny skutek prawny z powodu zmiany kompetencji organów państwowych w zakresie przyznawania i wypłaty renty socjalnej, co z kolei powoduje brak materialnej podstawy prawnej do wydania decyzji, która znosiłaby prawny skutek wykonania wadliwej decyzji. W orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, że decyzja wywołuje nieodwracalny skutek prawny, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy procesowe stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku prawnego przez wydanie decyzji.(por. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992r. III AZP 4/92,OSNC 1992/12/211). W uchwale tej Sąd wskazał, że "dla oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Prawnie obojętne będzie wobec tego ustalenie, że są podstawy materialne, organizacyjne lub możliwości techniczne podjęcia działania, które doprowadzi do przywrócenia jakiejś rzeczy lub stanu faktycznego do ich pierwotnej postaci. Przepis bowiem wymaga rozpatrzenia wyłącznie skutków prawnych i poddania ocenie ich odwracalności." Rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność decyzji ma ten skutek, że następuje wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego, w konsekwencji czego przywrócony zostaje poprzedni stan prawny. Decyzję taką traktuje się, jakby nigdy nie była wydana. Biorąc pod uwagę charakter decyzji Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w I. z dnia [...] 2002r. należy wskazać, że nie wywołała innych skutków materialnoprawnych, jak tylko skutek w postaci wygaśnięcia prawa do renty socjalnej. Stwierdzenie nieważności tej decyzji spowodowałoby zatem odwrócenie tego skutku, czyli przywrócenie A. W. prawa do renty socjalnej za okres od 1.01.2002r. W konsekwencji w niniejszej sprawie skutek, jaki ona wywarła, może zostać odwrócony bez konieczności stosowania środków prawnych np. wydania decyzji. Skoro zniweczenie skutków wadliwej decyzji nie wymaga podjęcia nowej decyzji, to brak jest przesłanek do uznania, że w przedmiotowej sprawie występuje określona przepisem art. 156 § 2 k.p.a. nieodwracalność skutków prawnych. Bez znaczenia jest przy tym ustalenie, że w obecnym stanie prawnym organem właściwym do przyznawania i wypłaty tego świadczenia jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Nie jest to bowiem bezpośredni skutek wykonania przedmiotowej decyzji administracyjnej. Kwestią natury faktycznej, a nie prawnej jest wypłata A. W. przez właściwy organ zaległych świadczeń z tytułu renty socjalnej za okres, w którym był ich pozbawiony wskutek wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ wyda decyzję mając na względzie wyrażoną w niniejszej sprawie ocenę prawną. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.