II SA/Bd 852/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Wojciech Jarzembski Sędzia WSA: Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Asesor WSA: Anna Klotz Protokolant: Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. R., J. R., A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2005 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przydziału części lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2005 r., nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżących kwotę 455 ( czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 1988r. nr [...] Dyrektor Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Wojewódzkiego w T. po rozpatrzeniu odwołania M. R. - właściciela budynku przy ul. K. w B., utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Miasta B. z dnia [...] 1987 r. nr [...]przydzielającą U. R. w ramach tzw. poszerzenia część znajdującego się w tymże budynku lokalu mieszkalnego nr [...] w postaci jednego pokoju o powierzchni 18,67 m2. Czteroosobowa rodzina U. R. zajmowała dotychczas we wskazanym lokalu na podstawie decyzji Naczelnika Miasta B. z dnia [...] 1984r. jeden pokój i kuchnię o powierzchni mieszkalnej 25 m2 i użytkowej 35 m2 jako pomieszczenie zastępcze, co nie zapewniało obowiązującej normy 7m2 powierzchni mieszkalnej na osobę. Nie uwzględniając skargi M. R. na decyzję organu II instancji Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 lipca 1988r. sygn. SA/Gd 397/88 orzekł o jej oddaleniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zgodnie z ustalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność, że najemca zajmuje część lokalu mieszkalnego jako pomieszczenie zastępcze nie stoi na przeszkodzie w ubieganiu się o przydzielenie opróżnionej części lokalu, o ile zachodzą warunki określone w art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia z 1974r. prawo lokalne. Sąd uznał jednocześnie za bezzasadny zarzut skargi jakoby zadysponowano na cele mieszkalne lokalem użytkowym, gdyż część lokalu, o którą nastąpiło poszerzenie, to pokój zawsze wykorzystywany na cele mieszkalne, jak również w taki sam sposób wykorzystywana jest dotychczas zajmowana przez U. R. pozostała część lokalu przydzielona jej w 1984r. na cele mieszkalne W dniu 23 czerwca 2000r. M. R. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. nieważności wszystkich decyzji, które spowodowały zamieszkanie rodziny R. w lokalu nr [...] jako wydanych bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. We wniosku, uzupełnionym pismem z dnia 26 maja 2001r. M. R. podniósł, że lokal nr [...] w dacie wydawania przedmiotowej decyzji był lokalem użytkowym, jako przeznaczony i wykorzystywany na działalność usługową (usługi szewskie, a wcześniej krawieckie) i nie podejmowano decyzji o zmianie jego przeznaczenia z użytkowego na mieszkalne. Decyzją z dnia [...] 2001r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 kpa odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta B. z dnia [...] 1987 r. a następnie kolejną z dnia [...] 2001r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy orzekło o utrzymaniu własnej decyzji z dnia 6 września 2001r. w mocy. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2001r. M. R. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku. Ze względu na to, że w toku postępowania sądowego skarżący zmarł, w jego miejsce wniesioną skargę popierali jego następcy prawni - Z. R., J. R. i A. R. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 2 grudnia 2004r. sygn.3 II SA/Gd 4433/01 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję z dnia 6 września 2001r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że decyzja SKO z dnia [...] 2001r. ma bardzo ogólnikowe uzasadnienie i odwołuje się w istocie do ustaleń zawartych w treści decyzji z dnia [...] 2001r. Sąd wskazał, że w uzasadnieniu tej ostatniej decyzji organ nie podał właściwej podstawy prawnej, na której Naczelnik Miasta B. oparł decyzję z dnia [...] 1987r. i w związku z tym nie wiadomo czy dokonał oceny tejże decyzji na podstawie art. 34 ust. 1 czy też art. 34 ust. 3 prawa lokalowego z dnia 10 kwietnia 1974 r., względnie jakichś innych przepisów prawa. Poza tym stwierdzenia dotyczące przydzielenia U. R. części lokalu w ramach poszerzenia są ogólnikowe, a wskazywane dane nie są precyzyjne, bowiem rodzina wyżej wymienionej nie zajmowała, jak to podano w uzasadnieniu, pomieszczenia o powierzchni mniejszej niż 10 m2 powierzchni mieszkalnej. W związku z powyższym brak jest możliwości dokonania przez sąd oceny zgodności decyzji z prawem. Sąd nawiązał także do art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1985r. o NSA i art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym wskazując na wiążący w sprawie dla organu i sądu charakter oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądowym, a nadto, iż oddalenie przez Sąd skargi na niezgodność decyzji z prawem zamykać będzie organowi drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go wspomnianą oceną, jednakże tylko w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Z wyroku wynika, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien dokonać nie budzących wątpliwości ustaleń co do faktów i dokonać rozważań natury prawnej mając na uwadze art. 107 kpa. W dniu 7 kwietnia 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wydało decyzję nr [...] odmawiającą na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdzenia w związku z wnioskiem M. R. nieważności decyzji Naczelnika Miasta B. o przydziale U. R. w ramach poszerzenia dodatkowego pokoju. Z uzasadnienia decyzji wynika, że podstawą przydzielenia U. R. pokoju o powierzchni 18,67 m2 były przepisy art. 34 ust. 3 i 55 prawa lokalowego na które powołał się organ odwoławczy oraz, iż decyzja ta jest zgodna z prawem. SKO wskazało nadto na wyrok NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku sygn. SA/Gd 397/88 z dnia 13 lipca 1988r. oddalającej skargę w sprawie dotyczącej poszerzenia, w którym to wyroku wyrażony został uznany za bezzasadny zarzut zadysponowania na cele mieszkalne lokalem użytkowym, a także na zawierający podobną ocenę wyrok wymienionego Sądu z dnia 29 października 1991 r. sygn. SA/Gd 630/91. Nie zgadzając się z treścią rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego Z. R., J. R. i A. R. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie zgodnej z ich żądaniem decyzji. Zdaniem wnioskodawców organ winien uwzględnić fakt, iż prawo własności jest prawem bezwzględnie obowiązującym w państwie prawa oraz, że decyzję wydano bez zmiany przeznaczenia lokalu użytkowego na mieszkalny, w związku z czym lokal nr [...] jest nadal lokalem użytkowym, co potwierdza pismo Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] 1997r. Poza tym według wnioskodawców decyzje Naczelnika Miasta B. z dnia [...] 1984r. i 19 października 1987r. dotyczą tej samej sprawy i w związku z tym dotknięte są wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Wniosek odsyła również do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 grudnia 2004r. Decyzją z dnia [...] 2005r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., powołując się na art. 127 i 138 § 1 kpa. orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że decyzja Naczelnika Miasta B. oraz decyzja Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Wojewódzkiego w T. z dnia [...] 1988r., jak i poprzedzająca ją decyzja Naczelnika Miasta B. są prawidłowe i zawierają podstawę prawną - art. 34 ust. 3 i art. 55 prawa lokalowego. Podniesiono, że wnioskodawcy nie wskazali żadnych nowych, nieznanych organowi okoliczności, a przytoczone przez nich argumenty są identyczne jak we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika miasta B. Zaskarżając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2005r. Z. R., J. R. i A. R. wnieśli o jej uchylenie, a także uchylenie decyzji z dnia 7 kwietnia 2005r. podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 156 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta B. z dnia [...] 1987r. w wyniku przyjęcia, że odpowiada ona prawem obowiązującemu w dniu jej wydania, w tym art. 34 ust. 3 i 55 prawa lokalowego z dnia 10 kwietnia 1974 r. Zdaniem skarżących przydzielony decyzją Naczelnika Miasta B. U. R. lokal nie był lokalem mieszkalnym lecz użytkowym i takowym pozostaje nadal, a w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu uprawniającego do wydania powyższej decyzji. W szczególności nie mógł mieć zastosowania w sprawie art. 34 ust. 1- 3 prawa lokalowego, na który powołuje się SKO za Dyrektorem Wydziału Gospodarski Komunalnej i Mieszkalnej Urzędu Wojewódzkiego w T., gdyż dotyczy on lokalu mieszkalnego a nie użytkowego. Nadto art. 5 prawa lokalowego rozgraniczał znaczenie lokalu mieszkalnego od lokalu użytkowego wskazując na powinność wykorzystywania lokalu użytkowego zgodnie z przeznaczeniem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd nie będąc związany granicami skargi, w tym zawartymi w niej zarzutami, wziął z urzędu pod uwagę kontrolując zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może być wszczęte z urzędu lub na żądanie strony. Żądanie w powyższym przedmiocie zawierało pismo M. R. do Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 23 czerwca 2000r. W piśmie tym wyżej wymieniony wnosił o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważności "wszystkich wydanych decyzji lokalowych, które spowodowały w konsekwencji prawo zamieszkiwania w lokalu nr 1 przez aktualnych najemców p. R.". Przez "wszystkie" decyzje należało rozumieć decyzje o przydziale pomieszczenia zastępczego oraz w przedmiocie poszerzenia zajmowanej powierzchni poprzez przydzielenie pokoju o powierzchni 18, 67 m2. W efekcie wszczęto dwa odrębne postępowania dotyczące stwierdzenia nieważności. O przydziale U. R. dodatkowego pokoju, którego dotyczy niniejsza sprawa orzekł Naczelnik Miasta B. decyzją z dnia [...] 1987r. Następnie w wyniku wniesionego przez stronę odwołania Dyrektor Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Wojewódzkiego w T. wydał w dniu [...] 1988r. jako organ II instancji decyzję o utrzymaniu powyższej decyzji w mocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. objęło postępowaniem nieważnościowym wyłącznie decyzję Naczelnika Miasta B. nie uwzględniając tym samym wynikającej z art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania. Podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej stanowi art. 156 kpa. Jeżeli postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji w wyniku rozpoznania odwołania, to decyzja w sprawie stwierdzenia musi dotyczyć kończącej postępowanie decyzji organu odwoławczego. Jeżeli wadą wymienioną w art. 156 kpa dotknięta jest również decyzja pierwszoinstnacyjna, to stwierdzenie nieważności winno objąć także i tę decyzję. Byt prawny decyzji wydanej przez organ I instancji jest uzależniony w całości od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. Nie jest więc dopuszczalne prowadzenie postępowania nieważnościowego w stosunku tylko do tej decyzji z pominięciem decyzji II instancji. Ewentualne nie poddanie ocenie i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej w wyniku odwołania w warunkach stwierdzenia nieważności wyłącznie decyzji pierwszoinstancyjnej stwarzałoby stan niepewności prawnej, a ponadto prowadziłoby do niewykonalności orzeczenia II instancji stanowiącej przesłankę nieważności , o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Uznając, iż poprzez odniesienie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] 2005r. tylko do decyzji Naczelnika Miasta B. z dnia [...] 1987r. z zaniechaniem objęcia postępowaniem, o którym mowa w art. 157 § 2 kpa decyzji Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Wojewódzkiego w T. z dnia [...] 1988r., doszło do naruszenia przepisów art. 156 kpa w związku z art. 15 kpa mającego istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270) jak w sentencji. W uzasadnieniu decyzji wydanej w wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania należy, stosownie do art. 107 § 3 kpa poza ustaleniami faktycznymi dokonać wnikliwej oceny prawnej decyzji organu II instancji utrzymującej w mocy decyzję o poszerzeniu pod kątem podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Powyższym wymogom winno odpowiadać również uzasadnienie ewentualnej kolejnej decyzji SKO wydawanej w oparciu w art. 127 § 3 w związku z art. 138 kpa.