II SA/Bd 852/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Franciszka H., Jana H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2006 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. stwierdza nieważność postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] 2006 r. Nr [...], 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 852/06 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] 2005 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w M., Franciszek i Jan H., jako spadkobiercy po Stanisławie i Wacławie H. wnieśli o zwrot, położonej we wsi C., zapisanej w księdze wieczystej W. tom [...], nieruchomości o powierzchni 11,6920 ha bezprawnie przejętej bez odszkodowania decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia [...] 1962 r. nr [...], względnie o wypłacenie im z tego tytułu stosownego odszkodowania. W uzupełnieniu wniosku przedłożyli wymienioną decyzję, z której wynika, iż wskazana nieruchomość rolna położona we wsi W. przejęta została na własność Państwa na podstawie art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej (Dz. U. Nr 17 poz. 71), jako opuszczona od 1948 r. przez prawnego właściciela i pozostająca od tego czasu niezagospodarowana. Poza tym Franciszek i Jan H. wyjaśnili, że pozostali spadkobiercy wymienieni w dostarczonym przez nich postanowieniu Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] 2005 r. nie żyją i aktualnie toczy się postępowanie w sprawie nabycia po nich spadku. Starosta M. decyzją z dnia [...] 2006 r., nr [....] umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w miejscowości Wieniec gmina M. lub wypłaty odszkodowania jako bezprzedmiotowe. W motywach decyzji organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie istnieją przesłanki do zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 136 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) bowiem, przejęta nieruchomość, przekazana w zarząd Nadleśnictwu Państwowemu w G. nie stała się zbędna na cel określony w decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia [...] 1962 r. Ustawa ta nie przewiduje przy tym przyznawania odszkodowania. Ponadto organ stwierdził, iż ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowania niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej (Dz. U. Nr 17 poz. 71), na podstawie, której doszło do przejęcia nieruchomości nie jest wymieniona w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a zatem nie mogą być w niniejszej sprawie zastosowanie przepisy tej ustawy o zwrocie nieruchomości. W skierowanym do Wojewody [...] odwołaniu od powyższej decyzji Jan Hałajczak i Franciszek H. zarzucili Staroście lakoniczność uzasadnienia i wydanie jej w oparciu o niewłaściwie zinterpretowane przepisy, które nie mogły stanowić podstawy przejęcia nieruchomości stanowiącej własność ich matki Stanisławy H. Przejęciu na podstawie ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej podlegały nieruchomości pozostawione lub porzucone przez byłych właścicieli, którzy nie byli znani urzędom, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Matka bowiem po śmierci ich ojca w obozie w Dachau zajmowała się gospodarstwem utrzymując je jako pastwisko dla bydła, które hodowała w zabudowaniach gospodarstwa, a opuszczenie gospodarstwa nastąpiło dopiero po wygnaniu ich rodziny przez urzędników Lasów Państwowych. Odwołujący się podnieśli przy tym, iż Prezydium Powiatowej Rady Narodowej zawłaszczyło ich gospodarstwo bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, nie pouczając o środkach odwoławczych, ani nie doręczając decyzji stronom. W związku z tym gospodarstwo to, jako bezprawnie przejęte powinno zostać zwrócone prawowitym następcom prawnym. Postanowieniem z dnia [...] 2006 r., nr [...] Wojewoda [...] przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w B. według właściwości odwołanie Jana i Franciszka H. od decyzji Starosty M. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda stwierdził, iż zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W sprawie zaś dotyczącej przejęcia nieruchomości na mocy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przez Prezydium PRN w M., którego kompetencja do orzekania przeszłaby obecnie na Starostę, nie ma przepisów szczególnych, które stanowiłyby o właściwości w tej sprawie wojewody jako organu wyższego stopnia. Według Wojewody organem wyższego stopnia właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy, to jest stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium PRN w M. i wydania orzeczenia o zwrocie nieruchomości lub wypłaceniu odszkodowania jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B Decyzją z dnia [...] 2006 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, wywodząc, iż przejęcie nieruchomości w trybie przepisów ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej nie było jej wywłaszczeniem i nie zostało objęte dyspozycją przepisu art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. stwarzającego możliwość realizacji roszczenia o zwrot nieruchomości przejętych na podstawie innych aktów prawnych, w związku z czym Starosta zobowiązany był umorzyć postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości w trybie przepisów tej ustawy. Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących legalności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M., organ II instancji wskazał na możliwość wzruszenia tej decyzji poprzez stwierdzenie jej nieważności, do czego jednakże konieczne jest złożenie odrębnego wniosku, odpowiednio udokumentowanego i umotywowanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Franciszek i Jan H. wnieśli o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej, a także o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia [...] 1962 r., oraz zobowiązanie Starosty M. do zwrotu nieruchomości lub wypłaty stosownego odszkodowania. Skarżący zarzucili, iż w niniejszej sprawie błędnie orzeczono o umorzeniu postępowania, gdyż organ I instancji powinien po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających wydać decyzję merytoryczną przesądzając o tym czy przysługuje im odszkodowanie lub zwrot nieruchomości. Zdaniem skarżących decyzja o przejęciu nieruchomości rolnej została oparta na przepisach dotyczących reformy rolnej, które nie miały do tej nieruchomości zastosowania. Skoro organ I instancji nie przeprowadził odpowiedniego postępowania, winien to uczynić przed wydaniem decyzji, mając na uwadze wskazywaną przez nich błędność przejęcia gospodarstwa, organ odwoławczy. Według skarżących, decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. była niewykonalna w chwili jej wydania, co powinno skutkować jej unieważnieniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze po wszczęciu przezeń z urzędu postępowania. Jak wynika ze skargi wadliwość decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. polegała na tym, iż nieruchomość, której dotyczyła nie była porzucona, co mogą potwierdzić świadkowie oraz że przejęcie jej nastąpiło po 17 latach od śmierci właścicielki nieruchomości - Stanisławy H., skutkiem czego nie została doręczona stronie zainteresowanej i nie stała się prawomocna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz wskazując, iż skarżący nie złożyli dotychczas wniosku o wzruszenie w trybie nadzoru decyzji z dnia [...] 1962 r., a mimo to zgłaszają w skardze takie żądanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny kontroluje w zakresie swej właściwości zgodność zaskarżonego aktu z prawem, co oznacza, iż bada, czy akt ten nie narusza przepisów prawa materialnego lub przepisów procedury administracyjnej w sposób wpływający na wynik sprawy. Nadto w myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny będąc przy ocenie legalności rozstrzygnięcia związany granicami sprawy określonymi przez przedmiot zaskarżonej decyzji, nie jest jednak związany granicami skargi, a więc posiada uprawnienie do wykroczenia poza podnoszone w skardze zarzuty i reagowania na niedostrzeżone przez skarżącego wadliwości kontrolowanej decyzji. Rozpoznając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż zasługuje na uwzględnienie z powodów, które należało wziąć pod uwagę z urzędu. Roszczenie o zwrot przejętej na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości może być dochodzone przez byłego właściciela lub jego następców prawnych poprzez wskazywanie na okoliczności zaistniałe po przejęciu, względnie poprzez kwestionowanie zgodności z prawem samego przejęcia. W pierwszym przypadku postępowanie administracyjne prowadzone jest jako nowe w trybie zwykłym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez właściwego starostę, zaś w drugim – w trybie nadzwyczajnym to jest postępowania nieważnościowego przez organ wyższego stopnia nad tym, który wydał zaskarżoną decyzję o przejęciu lub postępowania wznowieniowego przez organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Wymienione rodzaje postępowań są całkowicie od siebie niezależne. Treść skierowanego do organu żądania wyznacza normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, od której zależy ustalenie zakresu i przedmiotu postępowania. W razie wątpliwości, na jakich przesłankach oparty jest wniosek o zwrot nieruchomości, obowiązkiem organu jest, więc podjęcie z urzędu działań w celu wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, stosownie do zasady ogólnej procedury administracyjnej zawartej w art. 9 k.p.a. Starosta M., nie analizując bliżej wniosku Franciszka i Jana H. o zwrot gospodarstwa należącego niegdyś do ich rodziców, wszczął postępowanie i dokonał oceny zgłoszonego przez nich żądania na gruncie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Tym samym skonkretyzował przedmiot sprawy, który wyznacza - obok treści określonego prawa lub obowiązku i jego podstawy faktycznej – także podstawa prawna. Decyzja umarzająca postępowanie podjęta przez Starostę M. uzasadniona została treścią art. 216 ustawy, w którym wśród aktów prawnych, do których stosuje się odpowiednio przepisy jej rozdziału 6 działu III dotyczącego zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, nie wymieniono ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej (Dz. U. Nr 17, poz. 71). Skoro, pomijając kwestię oceny prawidłowości przyjętej przez Starostę podstawy prawnej rozstrzygnięcia o żądaniu Jana i Franciszka H., która to podstawa zadecydowała o jego kognicji do rozpatrzenia sprawy zwrotu nieruchomości, postępowanie pierwszoinstancyjne przeprowadzone zostało w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, to również w zakresie postępowania odwoławczego istniał obowiązek kierowania się przepisami tego aktu prawnego (w ich aktualnie wiążącej wersji) – zarówno normującymi zagadnienia merytoryczne jak i zagadnienia proceduralne, w tym właściwość organów. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje bowiem sprawę rozstrzygniętą przez organ I instancji i nie do przyjęcia jest by na etapie postępowania drugoinstancyjnego wybiórczo stosować niektóre przepisy ustawy, w oparciu o którą organ ten wydał swoją decyzję, a innych nie. Artykuł 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) stanowi, że od decyzji wydanych przez starostę w sprawach wywłaszczeń, odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości i zwrotów tych nieruchomości przysługuje stronie odwołanie do wojewody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie miało, więc kompetencji do orzekania w niniejszej sprawie, a wydana przezeń [...] 2006 r. decyzja rażąco narusza wskazany przepis wymienionej ustawy. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że organ II instancji nie dostrzegł, iż wniosek o zwrot nieruchomości pochodził tylko od dwóch spadkobierców właścicieli przejętego gospodarstwa, jakkolwiek winni go podpisać wszyscy następcy prawni. Zgłoszenie wniosku przez uprawniony podmiot jest podstawą rozpoznawania sprawy i wydania kończącego ją rozstrzygnięcia. Przy współwłasności żądanie zwrotu przejętej nieruchomości jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd przedmiotem współwłasności i do takiej czynności potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli lub ich następców prawnych. Są oni w takiej sprawie także stronami postępowania administracyjnego. Następstwo prawne wchodzących w skład spadku po osobie zmarłej praw dziedzicznych, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego, czyli poprzez wydanie przez sąd powszechny postanowienia stwierdzającego prawa do spadku. Dopiero bowiem po stwierdzeniu przez sąd nabycia spadku zaczyna obowiązywać domniemanie, że wymienione w postanowieniu w tym przedmiocie osoby są spadkobiercami. W przypadku zawisłego przed sądem powszechnym postępowania spadkowego, postępowanie o zwrot nieruchomości winno być zawieszone do czasu uzupełnienia wniosku przez ustalonych w postępowaniu cywilnym spadkobierców ( art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisu o właściwości rzeczowej stanowi określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. podstawę stwierdzenia nieważności tej decyzji, w związku z czym orzeczono zgodnie ze wskazanym przepisem. Jednak eliminując z obrotu prawnego powyższą decyzję, celem doprowadzenia do rozpoznania odwołania Franciszka i Jana H. od decyzji Starosty M. przez kompetentnego w tym zakresie Wojewodę Kujawsko – Pomorskiego Sąd uznał za niezbędne także wyłączenie z tego obrotu wadliwego postanowienia Wojewody z dnia [...] 2006 r. przekazującego Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu to odwołanie według właściwości. W związku z tym, korzystając z wynikającego z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270)uprawnienia do zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do wszystkich aktów (w tym postanowień) wydanych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, orzeczono z przyczyny wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a o stwierdzeniu nieważności wskazanego wyżej postanowienia. Ustosunkowując się do uzasadnienia tegoż postanowienia zauważyć należy, że rację ma Wojewoda podając w nim, że organem wyższego stopnia właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium PRN w M. z dnia [...] 1962 r. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jednak w niniejszym przypadku chodziło o rozpatrzenie odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] 2006 r., zaś o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. (Dz. U. Nr 71, poz. 71) SKO orzekałoby jako organ I instancji i wymagałoby to przeprowadzenia przezeń odrębnego postępowania, regulowanego w przepisach art. 156-159 k.p.a. Sprawa, w której wydano zaskarżoną decyzję i sprawa w przedmiocie nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, to dwie odrębne sprawy. Przypomnieć przy tym należy, że w świetle treści art. 138 k.p.a. organ odwoławczy nie może orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji. Poza tym nie znajduje oparcia w przepisach k.p.a. zawarte w postanowieniu Wojewody stwierdzenie, że orzekając o nieważności decyzji Prezydium PRN w M. SKO rozstrzygnie również o wypłacie odszkodowania. Przewidujący tego rodzaju możliwość art. 160 k.p.a. od dnia 1 września 2004 r. nie istnieje w związku z uchyleniem go ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. (Dz. U. Nr 162, poz. 1692). Z uwagi na to roszczeń odszkodowawczych związanych ze stwierdzeniem przez właściwy organ nieważności decyzji należy aktualnie dochodzić w procesie cywilnym. Z przedstawionych wyżej względów uznając skargę za uzasadnioną na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Ustosunkowując się do treści skargi wyjaśnić należy, że wymienione w niej okoliczności stanowiące, zdaniem skarżących, o wydaniu decyzji Prezydium PRN w M. o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości z naruszeniem prawa, winny być podniesione w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tejże decyzji, do którego przeprowadzenia będą właściwe, po złożeniu przez skarżących stosownego wniosku jako organ I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. Ocena zgodności z prawem wskazanej decyzji nie mieści się natomiast w granicach rozpoznawanej przez Sąd sprawy, która obejmuje jedynie decyzje Starosty M. i kwestionowaną przez skarżących decyzję SKO z dnia [...] 2006 r. Poza tym Sąd nie przeprowadza postępowania dowodowego, jak to ma miejsce przed sądem powszechnym a orzeczenia swe wydaje na podstawie materiału zawartego w aktach administracyjnych. W wyjątkowych jedynie przypadkach przeprowadzany jest przed sądem administracyjnym dowód z dokumentów. Uwzględniając skargę sąd administracyjny wydaje rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym. Nie posiada natomiast kompetencji do nałożenia wyrokiem na organy obowiązku zwrotu nieruchomości, czy też orzeczenia o wypłacie odszkodowania. W przypadku stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa z dnia [...] 1962 r., będą mogli skarżący dochodzić odszkodowania z tytułu bezprawności przejęcia, jak już wyżej nadmieniono, w postępowaniu przed sądem cywilnym.