II SA/Bd 853/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik (spr.) Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 30 stycznia 2008r. sprawy ze skargi J. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] . Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 853/07 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 ze zm.), § 3 ust. 1 pkt 68 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) oraz art. 106 kpa, Prezydent Miasta B. w związku z postępowaniem prowadzonym na wniosek Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Motorowego w B. o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie toru kartingowego na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] przy ulicy O. i F. i w B. stwierdził, że dla wskazanej inwestycji nie ma potrzeby sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wskazując, iż planowane przedsięwzięcie należy, w myśl § 3 ust. 1 pkt 68 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych unormowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), do mogących wymagać sporządzenia raportu i powołując się na przeprowadzoną w trybie § 5 wymienionego rozporządzenia analizę uwarunkowań, które należy wziąć pod uwagę przy rozstrzyganiu w kwestii sporządzenia raportu, organ w uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że przedsięwzięcie nie zmieni dotychczasowego przeznaczenia terenu, zasięg oddziaływania przedsięwzięcia w trakcie jego realizacji spowodowany pracami budowlanymi oraz transportem materiałów i odpadów, będzie miał charakter lokalny, ograniczony do placu budowy i terenu bezpośrednio doń przyległego, nie stwarzając istotnych zagrożeń dla środowiska, jak również małe jest prawdopodobieństwo wystąpienia istotnych negatywnych oddziaływań przedsięwzięcia w fazie eksploatacji i na skutek awarii. Poza tym organ powołał się na opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, iż nie ma konieczności opracowania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Reasumując Prezydent Miasta B. stwierdził, że ocena oddziaływania na środowisko przebudowy toru kartingowego dokonana w oparciu o przedstawioną przez wnioskodawcę informację o przedsięwzięciu oraz przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, nie wymaga uszczegółowienia w postaci raportu. Na powyższe postanowienie Julita N. - współwłaścicielka działki nr [...] złożyła zażalenie. Wyżej wymieniona podniosła, że część toru została wybudowana w 1976 r. z naruszeniem prawa na gruntach wywłaszczonych na inne cele i grunty te w wyniku orzeczeń sądowych zwrócono byłemu właścicielowi oraz następcy prawnemu i stanowią obecnie współwłasność jej oraz Zygmunta P.. Zdaniem strony budowa toru kartingowego, na którą nie wyraża zgody, będzie wiązała się z emisją hałasu, pyłu i spalin, które oddziaływały będą niekorzystnie na położoną w bezpośrednim sąsiedztwie wykorzystywaną rolniczo jej nieruchomość, a Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny błędnie ocenił, że oddziaływanie to będzie niskie. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji stwierdził, że założenia planowanej przebudowy przewidują w praktyce zmniejszenie toru, co spowoduje ograniczenie uciążliwości z nim związanych, a podniesione w tym zakresie zarzuty są na obecnym etapie postępowania nieuzasadnione. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w świetle opinii wydanej przez organ ochrony środowiska (winno być - organ inspekcji sanitarnej) i przeprowadzonej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym analizy przedsięwzięcia, zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem orzeczenie o braku konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko jest zasadne. Wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Julita N. zarzuciła, że planowana inwestycja polegająca wg niej, w rzeczywistości na rozbudowie (powiększeniu) toru kartingowego zwiększy, co jest istotą sprawy, w trakcie użytkowania toru uciążliwości dla sąsiednich, w tym należącej do niej nieruchomości, a wydzielane spaliny wraz z pyłem uniemożliwiają zachowanie unijnych norm ekologicznych przy prowadzonej hodowli trzody chlewnej. Ponadto podniosła zarzut niedokonania przez organy orzekające badań, które wskazywałyby na ilości emitowanych w trakcie zawodów na torze pyłów i spalin oraz natężenie hałasu, a ograniczyły się jedynie do kwestii wód opadowych. Skarżąca zwróciła także uwagę, że mieszkańcy bloków przy ul. F. [...],[...],[...], i [...] nie zostali powiadomieni o planowanej rozbudowie toru kartingowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto SKO wyjaśniło, że w trakcie przebudowy toru planowanej w ten sposób, by całe przedsięwzięcie mieściło się w granicach działek, do których inwestor posiada tytuł prawny, przewiduje się wymianę nawierzchni toru, dróg dojazdowych i placów manewrowych oraz nowe nasadzenia zieleni izolacyjnej w obrębie toru, co ograniczy uciążliwości powodowane przez poruszające się po torze pojazdy. Organ podkreślił również, że domagając się stwierdzenia obowiązku sporządzenia raportu skarżąca w istocie chce doprowadzić do oceny dotychczasowego wpływu na środowisko istniejącego toru kartingowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że kontrola ta sprowadza się do oceny, czy wydając rozstrzygnięcie organ nie naruszył prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób wpływający na jego treść. W postępowaniu sądowym nie mogą być zatem brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej. Podkreślenia nadto wymaga, że sąd orzeka uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania kwestionowanego rozstrzygnięcia, zaś podstawę orzekania stanowi materiał zawarty w aktach sprawy. Poza tym w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd nie będąc przy ocenie legalności rozstrzygnięcia, co do zasady związany granicami skargi, jest jednak związany granicami sprawy. Granice zaś sprawy w zakresie orzekania wyznacza, jak przyjęto w orzecznictwie sądowym, jej przedmiot, przez który należy rozumieć treść określonych praw i obowiązków oraz ich podstawę faktyczną i prawną. Oznacza to, iż rozpoznając skargę sąd nie może wykraczać swoimi ocenami prawnymi poza granice sprawy określone przez przedmiot zaskarżonego, konkretnego rozstrzygnięcia. Z uwagi na przedmiot zaskarżenia, którym jest mające charakter incydentalny, nie kończące postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na przebudowę toru kartingowego, postanowienie stwierdzające brak potrzeby sporządzenia dla tej inwestycji raportu oddziaływania na środowisko, kontrola, o której mowa w art. 1 § 2 wskazanej wyżej ustawy z dnia 25 lipca 2003 r., sprowadzona była do oceny legalności tego postanowienia. O treści postanowienia wydanego na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 ze zm.) w stosunku do przedsięwzięć, dla których może być ustanowiony obowiązek sporządzenia raportu o ich oddziaływaniu na środowisko, a do których to przedsięwzięć należy przebudowa toru kartingowego, decyduje możliwość określenia przewidywanego oddziaływania przezeń na środowisko. Jeżeli zagrożeń dla środowiska ze strony przedsięwzięcia nie można ustalić lub są trudne do przewidzenia, organ administracji obligowany jest nałożyć obowiązek sporządzenia raportu dot. jego oddziaływania na środowisko. Gdy zaś w oparciu o przedłożoną przez inwestora - wraz z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań – informację o przedsięwzięciu zawierającą dane określone w art. 49 ust. 3, możliwe jest przewidzenie oddziaływania danego przedsięwzięcia, istnieją podstawy do odstąpienia od nałożenia obowiązku opracowania raportu. Wydając w trybie art. 51 ust. 2 ustawy postanowienie w omawianym przedmiocie organ kieruje się kryteriami takimi jak charakterystyka przedsięwzięcia, jego usytuowanie, rodzaj i wielkość uciążliwości oraz skala ich oddziaływania na środowisko, które to kryteria zostały uszczegółowione w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Jak wynika z akt sprawy, wbrew twierdzeniu skarżącej, planowana jest przebudowa istniejącego od szeregu lat obiektu - toru kartingowego, a nie jego rozbudowa, skoro ma się on mieścić na terenie pomniejszonym o część gruntu zwróconego skarżącej i Zygmuntowi P., jako bezpodstawnie przed laty wywłaszczonego (działka nr [...]), a przyszłe roboty budowlane mają polegać na wymianie dotychczasowej nawierzchni bitumicznej toru, płyty parku serwisowego oraz nawierzchni dróg dojazdowych na betonowo - asfaltową na podłożu z kruszywa. Nadto przewiduje się uregulowanie kwestii zaopatrzenia w wodę obiektu oraz odprowadzania ścieków z przyległych posesji do kanału sanitarnego. Treść uzasadnienia postanowienia organu I instancji wskazuje, że przed jego podjęciem przeanalizowano szeroko, przy uwzględnieniu załączonej do wniosku z dnia [...] lutego 2007 r. informacji inwestora, uwarunkowania określone w § 5 wymienionego wyżej rozporządzenia, ustalając w efekcie przewidywane oddziaływanie na środowisko zarówno w trakcie realizacji przedsięwzięcia, jak i podczas jego późniejszego użytkowania (vide K. 14 i 16 akt). Wskazano w szczególności, że uciążliwości w postaci odpadów a także emisji hałasu, pyłu i spalin pochodzących ze środków transportu oraz towarzyszących robotom budowlanym, wystąpią na etapie przebudowy toru kartingowego, lecz nie przewiduje się z ich strony istotnych zagrożeń dla środowiska biorąc pod uwagę jego zdolność do samooczyszczania. Należy przyjąć, że źródłem tych uciążliwości będą głównie urządzenia wykorzystywane w trakcie robót oraz przyjeżdżające i odjeżdżające samochody. Także w trakcie eksploatacji oraz w przypadku awarii, w ocenie organu I instancji, prawdopodobieństwo wystąpienia istotnych oddziaływań przedsięwzięcia na środowisko będzie małe ze względu, na obok jego zdolności do samooczyszczania, zastosowanie odpowiednich procedur odtwarzania ciągów zieleni. Zasięg oddziaływania przedsięwzięcia określono zaś w uzasadnieniu postanowienia jako lokalny, ograniczony do placu budowy i terenu bezpośrednio do niego przyległego. Skoro w postępowaniu pierwszoinstancyjnym możliwe było ustalenie przewidywanego oddziaływania przebudowy toru kartingowego na środowisko, zważywszy dodatkowo na opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2007 r. stwierdzającą, iż planowane przedsięwzięcie nie spowoduje zagrożenia środowiska i zdrowia ludzi w stopniu wymagającym szczegółowego opracowania w formie raportu, za trafnie uznać należy rozstrzygnięcia tak zawarte w postanowieniu Prezydenta Miasta B., jak i zaskarżonym postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie braku potrzeby sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko omawianego zamierzenia inwestycyjnego. Nie można jednak nie zwrócić uwagi na zbyt ogólnikowy charakter uzasadnienia postanowienia organu II instancji, nie odpowiadający wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa, którego to uchybienia nie mogą konwalidować obszerne wywody zawarte w odpowiedzi tego organu na skargę. Ustosunkowując się do treści skargi Sąd uznał za przedwczesny, ze względu na przedmiot zaskarżenia, nie wymagający ustosunkowania się, zarzut dotyczący negatywnego wpływu realizacji przedsięwzięcia na degradację stanowiącej jej własność nieruchomości w zakresie jej rolnego i hodowlanego wykorzystania. Nadto dla wydania na gruncie art. 51 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska rozstrzygnięcia nie było potrzebne, wbrew twierdzeniom skarżącej, przeprowadzenie pomiarów emisji pyłów, spalin i hałasu. Jak wskazano na wstępie, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd będący przy ocenie legalności rozstrzygnięcia związany granicami sprawy, nie jest jednak związany granicami skargi, a więc posiada uprawnienie do wkraczania poza podnoszone w skardze zarzuty i reagowania na niedostrzeżone przez skarżącego wadliwości kontrolowanej decyzji, czy postanowienia. W ramach powyższego upoważnienia Sąd stwierdził, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2003 r. oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta B. wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów procedury. Przymiot strony w sprawie dotyczącej wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, a tym samym również na etapie wydania postanowienia, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, posiadają niewątpliwie właściciele i wieczyści użytkownicy nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, gdyż będą one narażone na jego oddziaływanie. Mówiąc o oddziaływaniu, należy mieć przy tym na uwadze również te miejsca, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przepisami prawa. Przepis art. 10 § 1 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem rozstrzygnięcia – umożliwienia ewentualnego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Jak wynika z akt administracyjnych, organ I instancji po złożeniu przez Polski Związek Motorowy – Zarząd Okręgowy w B. wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na przebudowę toru kartingowego, prawidłowo ustalił numerację działek ewidencyjnych przyległych bezpośrednio do nieruchomości, na której usytuowane jest przedsięwzięcie oraz – w o oparciu o dane z rejestru gruntów - podmioty nimi władające, którym przysługuje status stron postępowania. W informacji z rejestru gruntów dotyczącej działki nr [...] (ul. O. [...]) jako jej właściciela wskazano Stanisława M. zam. przy ul. C. [...] w B.. Na informacji tej odnotowano odręcznie "zgon". Wyżej wymienionego pominięto w rozdzielniku zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Następnie jakkolwiek Stanisław M. ujęty został w załączniku adresowym do postanowienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2007 r. stwierdzającym brak potrzeby sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko zamierzenia, w aktach brak jest dowodu wysłania do niego postanowienia w postaci zwrotnego potwierdzenia jego odbioru (nie ma go wśród zwrotnych potwierdzeń odbioru wszystkich pism wysłanych w sprawie, umieszczonych w jednej wspólnej załączonej do akt kopercie). Nie została dołączona właścicielowi działki nr [...] także korespondencja kierowana do niego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.. Z adnotacji poczty na zwrotnych potwierdzeniach zarówno odbioru zawiadomienia z dnia [...] lipca 2007 r., jak i odbioru zaskarżonego postanowienia organu II instancji wynika, że adresat wyprowadził się bez podania adresu. Wyżej poczynione ustalenia wskazują, że właściciel działki nr [...], jakkolwiek przysługiwał mu status strony, nie uczestniczył w postępowaniu zarówno pierwszoinstancyjnym, jaki i drugoinstancyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia. Mimo, że organ I instancji posiadał informację o zgonie Stanisława M., zaniechał jej skonkretyzowania (poprzez uzyskanie danych z USC), jak również podjęcia czynności w celu ustalenia osoby posiadającej aktualnie tytuł prawny do nieruchomości. Rozpoznając zażalenie Julity N. SKO, jakkolwiek dysponowało całością akt sprawy, powyższego uchybienia nie konwalidowało. Organ II instancji nawet nie podjął również próby sprawdzenia wynikającej z zapisów na niedoręczonej korespondencji wersji o zmianie przez Stanisława M. adresu zameldowania. Ze względu na to, że obecny właściciel działki nr [...] bez własnej winy w postępowaniu nie uczestniczył, a zatem zaistniała w niniejszej sprawie określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 126 kpa przesłanka do wznowienia postępowania w zakresie dotyczącym potrzeby sporządzenia raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, należało zaskarżone i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2007 r. uchylić w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadmienić należy, że ewentualny brak formalnie ustalonych następców prawnych strony, a tym samym brak możliwości wezwania ich do udziału w sprawie, obliguje organ do zawieszenia na mocy art. 97 §1 pkt 1 kpa postępowania w razie zaistnienia pozostałych wymienionych w cyt. przepisie przesłanek (niezależnie od tego, czy śmierć strony miała wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy).