II SA/Bd 856/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi E. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zaświadczenia potwierdzającego pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym oddala skargę. Wnioskiem z [...] maja 2019 r. skarżąca E. Ś. zwrócił się do Wójta Gminy C. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym, a w szczególności, że po [...] grudnia 1982 r pracowała w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...].JW Wójt, działając na podstawie art. 306a § 1 i art. 306c ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.) oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. Nr 54, poz. 310), odmówił wnioskodawczyni wydania zaświadczenia żądanej treści. W jego uzasadnieniu wskazano, iż "tutejszy organ podatkowy nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydania zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym". P. z [...] czerwca 2019 r. skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, podkreślając, iż pracowała w gospodarstwie rolnym swoich rodziców, co potwierdzają chociażby zeznania dwóch świadków dołączone do zażalenia. Poświadczenie okresu pracy jest niezbędne do zaliczenia stażu pracy w obecnym miejscu zatrudnienia, co wiąże się z dodatkiem finansowym, a ponadto podkreśliła, że od dziecka była wdrażana do pracy w gospodarstwie rolnym i stąd też decyzja o podjęciu kierunkowych studiów, dlatego decyzja o niezaliczeniu byłaby dla niej krzywdząca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że zaświadczenie o wydanie którego ubiegała się odwołująca, nie dotyczy kwestii podatkowych, a zatem kwestie proceduralne związane z jego wydaniem nie są regulowane - jak to wskazał organ pierwszej instancji - przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa, a przepisami działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a."). Organ odwoławczy podkreślił również, że prowadzenie postępowania wyjaśniającego w oparciu o przepis art. 218 § 2 k.p.a. w związku z wprowadzeniem zaświadczeń, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Kolegium stwierdziło, że postępowanie wyjaśniające nie może służyć ustaleniu określonego stanu faktycznego, który nie wynika z danych zgromadzonych przez organ. W sytuacji, gdy organ nie dysponował danymi odnoszącymi się do odwołującej, które pozwalałyby na potwierdzenie jej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, uzasadnione było wydanie postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ, wobec braku danych zawartych w rejestrach, ewidencjach i innej dokumentacji Urzędu Gminy, był zobowiązany do wydania postanowienia odmownego. Ponadto wskazano, że na wynik sprawy nie mają wpływu dołączone do odwołania dowody z zeznań świadków, oświadczenie odwołującej się odnoszące się do jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od [...] września 2002 r. do [...] czerwca 2014 r., czy faktury potwierdzające prenumeratę czasopism fachowych, ponieważ udowodnienie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym zeznaniami co najmniej dwóch świadków może nastąpić wtedy, gdy organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy. Zeznania tych świadków są wtedy oceniane przez pracodawców lub właściwe organy w związku z obliczeniem pracowniczego stażu pracy. Nie mogą one natomiast stanowić podstawy do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. W skardze do Sądu E. Ś. wniosła o uchylenie postanowienia SKO i wydanie zaświadczenia przez Urząd Gminy C., zarzucając naruszenie: - art. 3 ust. 1 ustawy o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy poprzez niewydanie wnioskowanego zaświadczenia, które organ był zobowiązany wydać i mógł to zrobić na podstawie własnych rejestrów, dokumentów lub po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego; - art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nieuwzględnienie interesu stron; - art. 217 § 1, 2 i 3 k.p.a. poprzez niewydanie zaświadczenia bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 7 dni, na żądanie strony, która posiada interes prawny i na podstawie przepisów prawa jest zobowiązana do urzędowego potwierdzenia określonych faktów, - art. 218 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, gdy z analizy zgromadzonych materiałów nie wynika, aby organ przeprowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające w trybie art. 218 § 2 k.p.a. Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie przed Sądem dowodów z zeznań świadków oraz wyszczególnionych dokumentów. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżąca wskazała, że przepis art. 3 ustawy o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w ust. 1 wprost wskazuje, że "na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić zgodnie z art. 1 okresy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy", natomiast w ust. 2 wskazano, że w przypadku gdy organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia, ma obowiązek zawiadomienia tej osoby na piśmie. Konsekwencją powyższego w ocenie skarżącej jest możliwość powołania przez zainteresowanego 2 świadków, których zeznaniami może być udowodniona okoliczność pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Skarżąca podniosła, że od wnioskowanego przez nią zaświadczenia, zależą jej prawa pracownicze, dlatego niewydanie tego zaświadczenia stanowi poważne naruszenie. Jej zdaniem nie bez znaczenia jest też fakt, że od najmłodszych lat interesowała się pracą w gospodarstwie, dlatego w późniejszych latach podjęła studia na UTP na kierunku zootechnika o specjalności: hodowla zwierząt i gospodarka paszowa. Od dziecka była wdrażana i przygotowywana do pracy w gospodarstwie, dlatego decyzja o nie wydaniu zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym, byłaby dla niej mocno krzywdząca. Zdaniem skarżącej to do organów administracyjnych należy określenie istnienia stosunku prawnego lub prawa, a tym samym ich potwierdzenie. Pojęcie ustalenia istnienia stosunku prawnego wiąże się też z ustaleniem treści stosunku prawnego. W niniejszej sprawie w przekonaniu skarżącej organ I instancji przedwcześnie wydał rozstrzygnięcie odmowne, pomijając dowód z przesłuchanych w sprawie świadków i nie dokonując jego oceny. Także organ II instancji, mimo, że skarżąca wskazała w zażaleniu na zeznania przesłuchanych świadków, okoliczność tę pominął wbrew przepisom ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Na marginesie skarżąca zauważyła, że w spornym okresie zamieszkiwała i nadal zamieszkuje w gospodarstwie rolnym. Wówczas uczęszczała do szkoły i jednocześnie pracowała na gospodarstwie (prace związane z chowem zwierząt - trzoda chlewna, drób, prace polowe - sianie, sadzenie, pielenie warzyw - kapusta kalafior, brokuł, cukinia). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonym postanowieniem organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wydania skarżącej zaświadczenia stwierdzającego jej pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od 2002 r. do 2013 r. (po 31 grudnia 1982 r.) w charakterze domownika. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W świetle zaś art. 218 § 1 i 2 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych znajdujących się w jego posiadaniu. Zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Organ wydający zaświadczenie działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, wobec czego sposób jego postępowania jest zależny od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane znajdują się w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są bowiem oświadczeniami woli organu, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie w tym trybie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to polega na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości co do znanych lub istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1773/13). Podstawę żądania skarżącej w przedmiocie wydania zaświadczenia stanowił art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Powyższy przepis stanowi, że na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1 ustawy, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Z kolei stosownie do art. 1 ust. 1 tej ustawy, ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także: 1) okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, prowadzonym przez współmałżonka, 2) przypadające przed dniem 1 stycznia 1983 r. okresy pracy po ukończeniu 16 roku życia w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców lub teściów, poprzedzające objęcie tego gospodarstwa i rozpoczęcie jego prowadzenia osobiście lub wraz ze współmałżonkiem, 3) przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Skarżąca ubiega się o potwierdzenie jej pracy po dniu 31 grudnia 1982 r. w charakterze domownika. Jeżeli zatem organ, zobowiązany do wydania zaświadczenia na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie (art. 3 ust. 2 ustawy). W wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne (art. 3 ust. 3 ustawy). Mając na uwadze treść powyższych przepisów za słuszne należy uznać zarówno postanowienie organu I, jak i II instancji. W pierwszej kolejności należy uznać, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ I instancji zainicjowane wnioskiem o wydanie zaświadczenia w trybie art. 218 § 2 k.p.a., pomimo wadliwego powołania podstawy prawnej procesowej, zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zatem zgodny z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego potwierdza, że organ w sposób szczegółowy zbadał, czy w pozostających w jego dyspozycji rejestrach znajdują się dane potwierdzające pracę skarżącej w indywidualnym gospodarstwie rolnym jej rodziców w charakterze domownika we wskazanym przez nią okresie. Na tej podstawie ustalił, że w zasobach archiwalnych Urzędu Gminy C. nie znajduje się dokumentacja pozwalająca na wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców. W tej sytuacji organ nie był zobowiązany do prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego i sprawdzania danych zawartych w rejestrach, prowadzonych przez inne organy. W ocenie sądu organ dołożył należytej staranności w wykazaniu, że rzeczywiście nie posiada dokumentów umożliwiających wydanie żądanego zaświadczenia. Należy również podkreślić, że fakt dysponowania danymi potwierdzającymi prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rodziców skarżącej, dotyczącymi jego powierzchni oraz zameldowania skarżącej w lokalu znajdującym się na terenie tego gospodarstwa, nie pozwalał na stwierdzenie, że osoba zainteresowana pracowała w gospodarstwie rolnym, nie dawał zatem podstawy do wydania żądanego zaświadczenia. Organ odwoławczy słusznie uznał, że możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie przed wydaniem zaświadczenia, nie może prowadzić do tworzenia podstawy faktycznej lub prawnej do wystawienia zaświadczenia. Innymi słowy niedopuszczalne jest gromadzenie w tym postępowaniu materiału dowodowego, np. zeznań świadków, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, czego domaga się skarżąca, ponieważ treść zaświadczenia powinna opierać na posiadanych już przez organ rejestrach, ewidencjach i innych zbiorach danych. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1414/15). Ponadto zwrócić należy uwagę, że art. 3 ustawy z 20 lipca 1990 r. nie stanowi lex specialis w stosunku do art. 218 § 2 k.p.a. Pierwszy z powołanych przepisów w ust. 2 stanowi, że jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie. Zgodnie zaś z ust. 3 w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne. Regulacja ta oznacza jedynie, że ustawodawca dopuszcza inny sposób wykazania przez zainteresowanego okresów pracy w gospodarstwie rolnym w sytuacji, gdy brak jest dokumentów pozwalających na wydanie zaświadczenia w tym przedmiocie. W żadnym wypadku przepis ten nie rozszerza katalogu środków dowodowych, mogących mieć zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, prowadzonym w trybie art. 218 § 2 k.p.a. Na wynik sprawy nie może mieć wpływu dowód z zeznań wnioskowanych przez skarżącą świadków, bowiem udowodnienie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym zeznaniami co najmniej dwóch świadków może nastąpić wyłącznie w postępowaniu prowadzonym przez organ emerytalno-rentowy lub pracodawcę zainteresowanego, a nie w postępowaniu o wydaniu zaświadczenia w trybie art. 218 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1773/13). Słusznie zatem organy obu instancji przyjęły, że postępowanie wyjaśniające nie może służyć ustaleniu określonego stanu faktycznego, który nie wynika z danych zgromadzonych przez organ. W sytuacji zatem, gdy organ nie dysponował danymi odnoszącymi się do skarżącej, które pozwalałyby na potwierdzenie jej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców we wnioskowanym okresie, zasadne było wydanie postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o żądanej treści. Wbrew zarzutom skargi, stwierdzić należy, że organ administracji ustalił należycie wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, stosownie do art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4 w związku z art. 218 § 2 k.p.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu swego postanowienia, którego treść spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.