II SA/Bd 857/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2025 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. T. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2024r. nr [...] ([...]) Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta M. T. z [...] października 2023r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą R. U. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] na terenie działek nr: [...]. Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu [...] lipca 2017 r. R. U. (dalej: inwestor") złożył do Prezydenta M. T. wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] wraz z rozbiórką istniejącego budynku mieszkalnego oraz zagospodarowaniem terenu obejmującego działki nr [...] i [...]. Prezydent M. T. decyzją z dnia [...] października 2017 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 t. j. - zwanej dalej: "p.b.") zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestorowi, prowadzącemu działalność gospodarczą pn.: [...] z siedzibą przy ul. [...], 87-100 T., obejmujące budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] wraz z rozbiórką istniejącego budynku mieszkalnego oraz zagospodarowaniem terenu, na terenie działek nr [...] w obrębie [...] Organ I instancji, uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazał, że: przedłożony projekt budowlany (sporządzony [...] czerwca 2017r., uzupełniony [...] sierpnia oraz [...] września 2017r.) jest kompletny i ma wymaganą formę, uzyskano niezbędne opinie, uzgodnienia i pozwolenia, projekt został sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane (aktualnie wpisane na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego). Organ dokonując oceny zgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ulic [...] w T., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady M. T. z dnia [...] września 2014 r. (publ. Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z dnia [...] października [...] - zwany dalej "planem miejscowym" lub "m.p.z.p.") nie znalazł podstaw do wydania decyzji odmownej. Wyjaśnił, że zgodnie z rysunkiem planu projektowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna położona jest w obrębie jednostki planistycznej o symbolu 78.07-MN/MW1, dla której ustalono przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Sprawdzono zgodność projektu z przepisami miejscowego planu oraz przepisami techniczno – budowlanymi, nie stwierdzając naruszeń w tym zakresie. Wobec podnoszonych w toku postepowania zarzutów zgłaszanych przez właścicieli nieruchomości sąsiednich – J. T. i T. T., Prezydent M. T. dodatkowo wskazał, że częścią zatwierdzonego projektu budowlanego jest dokumentacja badań podłoża gruntowego wykonana w listopadzie 2016 r. przez uprawnionych geologów: mgr. [...]. Wnioski w niej zawarte pozwoliły zaś autorowi projektu na stwierdzenie, że budynek Państwa T. znajduje się poza strefą oddziaływania nowoprojektowanego budynku. Odwołanie od powyższej decyzji złożone przez T. i J. T. nie zostało uwzględnione przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego, który decyzją z [...] grudnia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu Wojewoda powołał brzmienie przepisów p.b., mających w sprawie zastosowanie, odniósł się do zarzutów odwołania obszernie argumentując twierdzenie o ich bezzasadności. Wojewoda w pełni zaakceptował stanowisko organu I instancji co do zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami technicznymi. W wyniku rozpoznania skargi wywiedzionej przez J. T. od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 15 stycznia 2019r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 100/19 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, częściowo podzielając zarzuty skargi. W uzasadnieniu ww. wyroku wskazano na naruszenie zasad ogólnych postępowania, tj. obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Za zasadny Sąd uznał zarzut dotyczący zawyżenia w projekcie budowlanym w sposób niezgodny z § 8 pkt 6 lit b) m.p.z.p. maksymalnej wysokość projektowanego budynku wielorodzinnego. Jak wyjaśniono, zgodnie z ww. § 8 pkt 6 lit. b) m.p.z.p. dla terenu planowanej inwestycji maksymalna wysokość nowej zabudowy to "4 kondygnacje nadziemne, nie więcej niż 13 m od poziomu terenu", przy czym przez wskazany w planie "poziom terenu" należy rozumieć ten poziom terenu, który istnieje w momencie wejścia w życie m.p.z.p. Sąd zauważył, że organy nie ustaliły jaki poziom terenu istniał w ww. momencie na nieruchomości inwestora, a w dokumentacji projektowej brak jest mapy wysokości terenu. Sąd zwrócił nadto uwagę, że z dokumentacji projektowej wynika, iż teren inwestycji zostanie podniesiony, za konieczne uznano zatem dokładne skonfrontowanie przez organ treści projektu z zawartymi w dostępnej dokumentacji geodezyjnej informacjami w celu ustalenia, jak przed rozpoczęciem inwestycji jest ukształtowany teren, jakie są jego rzędne (z uwzględnieniem podwyższania się terenu w kierunku południowym), a w konsekwencji ustalenia, czy wskazana w projekcie maksymalna wysokość budynku wielorodzinnego odpowiada wymogowi zawartemu w § 8 pkt 6 lit. b) m.p.z.p. Naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Sąd dopatrzył się również w odniesieniu do oceny spełnienia wymogów określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tej kwestii Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z § 12 ust. 9 ww. rozporządzenia odległości podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, od granicy działki budowlanej nie ustala się, a "poziom terenu" został zdefiniowany w § 3 pkt 15 rozporządzenia jako "przyjętą w projekcie rzędną terenu w danym miejscu działki budowlanej". Sąd zauważył, że zgodnie z projektem strop garażu podziemnego sięga rzędnej 62,40 m i wobec braku ustaleń organu, co do występujących na gruncie inwestora rzędnych terenu przed rozpoczęciem inwestycji, niemożliwe jest ustalenie, czy kondygnacja obejmująca garaż jest (nie jest) częścią budynku znajdującą się całkowicie poniżej poziomu otaczającego teren inwestycji. Sad końcowo sformułował wskazania co dalszego procedowania, nakładając na organy obowiązek rozstrzygnięcia sprawy stosownie do stanowiska Sądu, po ewentualnym uzupełnieniu materiału dowodowego w szczególności celem ustalenia stanu faktycznego w zakresie ukształtowania terenu (jego rzędnych) w momencie wejścia w życie m.p.z.p. oraz określenia poziomu terenu przylegającego do garażu podziemnego, z uwzględnieniem terenu przy granicy działki budowlanej, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja. Ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w powyższym zakresie zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 6 września 2022r. w sprawie o sygn. akt II OSK 3335/19 oddalił skargę kasacyjną inwestora. NSA zaakceptował stanowisko sądu I instancji, że organy administracji nie dokonały dostatecznych ustaleń pozwalających na zbadanie, czy projekt budowlany spełnia zawarty w § 8 pkt 6 lit. e) m.p.z.p. wymóg maksymalnej powierzchni zabudowy, także w kontekście zarzutu skargi, że część kondygnacji (garaż) nie jest częścią budynku znajdującą się całkowicie poniżej poziomu otaczającego teren oraz w zakresie spełnienia wymogu odległości od granicy przewidzianego w § 12 rozporządzenia. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent M. T. postanowieniem z [...] czerwca 2023r., wydanym w oparciu o art. 35 ust. 3 p.b., nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zakresie: 1. skorygowania wniosku w części dotyczącej nazwy zamierzenia (z uwagi na ustalenie, że aktualnie teren inwestycji nie jest zabudowany), 2. dostarczenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego uwzględniającego wymagania określone w: - § 8 pkt 6 lit. b oraz lit. e m.p.z.p. przy przyjęciu jako poziomu terenu poziom terenu (jego rzędne) w momencie wejścia w życie m.p.z.p., § 8 pkt 6 lit. h (nakaz zachowania minimum 25 % powierzchni działki budowlanej jako terenu biologicznie czynnego), - w przepisach regulujących zakres i formę projektu budowlanego poprzez: uzupełnienie projektu o część rysunkową projektu zagospodarowania terenu sporządzoną na aktualnej mapie, wyłączenie z projektu części dotyczącej rozbiórki istniejącego budynku mieszkalnego. Wykonując powyższe zobowiązanie inwestor przedstawił 4 egzemplarze projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania terenu, skorygował wniosek o pozwolenie w zakresie nazwy zamierzenia i wykluczenie rozbiórki budynku mieszkalnego. W tym zakresie inwestor oświadczył, ze rozbiórka została zrealizowana na podstawie odrębnej decyzji. Do akt sprawy dołączono także mapę zasadniczą z zasobów Ośrodka dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu M. T., aktualna na [...] sierpnia 2013r. W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy Prezydent T. decyzją z [...] października 2023r. nr [...] zatwierdził projekt budowalny i udzielił R. U. pozwolenia na budowę obejmującą budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] na terenie działek nr [...] i [...] w obrębie [...] jedn. Ewidencyjnej [...] T.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a prezentując wyniki oceny przedstawionego do zatwierdzenia skorygowanego projektu budowlanego organ stwierdził, że jest on kompletny i ma wymagana formę, uzyskał niezbędne opinie, uzgodnienia i pozwolenia, został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Organ podkreślił, że pozyskał mapę zasadniczą od Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w T. dla terenu inwestycji i po przeanalizowaniu jej treści oraz projektu budowlanego doszedł do przekonania, że przyjęta w projekcie rzędna 81,88 m n.p.m., opisująca poziom ulicy [...] w miejscu zjazdu na posesję jako rzędna terenu istniejącego w momencie wejścia w życie m.p.z.p., jest właściwa. Organ wyraził ocenę, że wysokość budynku obliczana według rzędnej 61,88 m jest zgodna z ustaleniami planu. Organ uznał nadto, że projektowany garaż znajduje się całkowicie poniżej terenu otaczającego terenu i stanowi kondygnację podziemną, której nie wlicza się do powierzchni zabudowy. Organ zauważył, że zaprojektowany budynek uwzględnia rzędne terenu na działkach przylegających do terenu inwestycji oraz rzędnych terenu istniejącego w momencie wejścia w życie planu i tym samym zachowane zostały wymogi z § 12 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakimi powinni odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozpoznając odwołanie wniesione przez J. T. Wojewoda Kujawsko-Pomorski wydał decyzję opisaną na wstępie. W jej uzasadnieniu w pełni zaakceptował i powtórzył ustalenia i stanowisko organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących braku aktualnej ekspertyzy geotechnicznej oraz ekspertyzy stanu technicznego budynku należącego do państwa T. – Wojewoda wskazał, że kwestie te zostały przesadzone w prawomocnym wyroku WSA w Bydgoszczy z 15 stycznia 2019r. (II SA/Bd 100/18). J. T. (dalej: "skarżący"), reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika (radcę prawnego) wniósł na powyższe rozstrzygnięcie skargę, w której zarzucił naruszenie: - art. 6 i 7 k.p.a., polegającego na naruszeniu zasady legalności i praworządności poprzez nieprawidłowe i bezpodstawne postępowanie organu I i II instancji, a mianowicie uznanie, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest kompletny oraz zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy w okolicznościach faktycznych sprawy projekt budowlany jest niekompletny ze względu na brak geotechnicznych warunków posadowienia obiektu budowlanego, - art. 8 k.p.a. poprzez wydanie przez organ I i II instancji decyzji pozbawiających obywatela zaufania do organów państwa, z uwagi na naruszenie przez organ obowiązku zarówno dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego rozstrzyganej sprawy, jak i prawidłowego rozważenia stanu prawnego tej sprawy oraz nieposzanowania interesów osób trzecich, - art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zarówno dowolną ocenę dowodów, jak i brak wszechstronnego oraz wyczerpującego zebrania i rozważenia zebranego materiału dowodowego, polegającego na przyjęciu, że przedłożony projekt budowlany nie wymaga uzupełnienia o aktualne wyniki badań geotechnicznych, - art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez: pominięcie ekspertyzy geotechnicznej sporządzonej w sierpniu 2027r. na zlecenie skarżących, nieuprawnione przyjęcie, że rzędna terenu w momencie wejścia w życie m.p.z.p. wynosi 61,88 m (w sytuacji, gdy za rzędną terenu winna być przyjęta rzędna istniejącego a nie projektowanego zjazdu na teren posesji - czyli rzędna 61,82 m n.p.m.),nieuprawnione przyjęcie, że garaż podziemny będzie całkowicie znajdował się poniżej terenu otaczającego, zaniechanie wyjaśnienia, czy zostały zachowane wymogi odległościowe od trenu rekreacji na działce nr [...], - art. 35 ust. 3, art. 34 ust. 3 pkt 4 p.b., w zw, z § 5 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r. poz. 463), poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ nie jest uprawniony do zobligowania inwestora do przedstawienia dokumentacji obejmującej aktualne warunki posadowienia budynku, - art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b., w zw. z § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, poprzez ich nie zastosowanie i błędne przyjęcie, ze zachowane zostały wymogi odległościowe od terenu rekreacji, - art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 12 ust. 1 i ust. 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez to, że projekt zagospodarowania terenu inwestycji jest niezgodny przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie niezachowania wymogów odległości od granicy działki nr [...], gdyż garaż podziemny nie znajduje się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd uznał, że skarga podlega uwzględnieniu jednakże nie wszystkie zarzuty okazały się trafne. Dokonując takiej oceny Sąd uwzględnił przede wszystkim, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem kontroli sądowej. W sprawie tej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wypowiedział się w prawomocnym wyroku z dnia 15 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Bd 100/18, którym uchylono wcześniejszą decyzję organów obu instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Ponadto w sprawie swoją ocenę wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 6 września 2022r., sygn. akt II OSK 3335/19, oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji. Zaskarżona obecnie decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu przed organem I instancji oraz organem odwoławczym, wobec czego zarówno organ orzekając w sprawie, jak i Sąd - kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, zobowiązane były uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w ww. wyrokach Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania oznacza, że orzeczenie sądu oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że związanie samego sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. W związku z tym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd, "granice sprawy" podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznano skargę poprzednio i wydano orzeczenie. Oznacza to, że w przypadku wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika zaś w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2024 r., sygn. akt III OSK 3266/23). Obowiązek wynikający z zasady związania może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, na co wprost wskazuje brzmienie art. 153 p.p.s.a., bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. Ponadto, wyłączenie z powyższego obowiązku będzie dopuszczalne także w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2024 r., sygn. akt I OSK 344/23 – dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W braku takich okoliczności wyrok pozostaje wiążący i stanowi podstawę oceny legalności działań organów. Stwierdzenie przez Sąd naruszenia w ponownym postępowaniu art. 153 p.p.s.a., powoduje natomiast konieczność uchylenia kontrolowanego aktu. Dokonując w niniejszej sprawie oceny w granicach związania na podstawie art. 153 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził, aby w sprawie zostały wykazane okoliczności pozwalające na odstąpienie od wiążących wskazań wyrażonych w ww. wyrokach. Przeprowadzona kontrola legalności wykazała natomiast, że ponowie rozpoznając sprawę organy obu instancji nie wykonały zaleceń Sądu, co skutkowało naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Nie rozpoznano bowiem ponownie sprawy stosowanie do wymogów wynikających z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Nie jest celowe przytaczanie w tym miejscu rozważań z wcześniejszych wyroków, które omówione zostały w stanie faktycznym sprawy i których uzasadnienia - sporządzone z urzędu, znane są stroną postępowania. Dostrzec jednak trzeba, że z wiążącej oceny prawnej dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oraz NSA wynika, że zasadniczym powodem uchylenia poprzedniej decyzji odwoławczej był brak ustaleń i analizy umożliwiających dokonanie prawidłowej i wyczerpującej oceny co do zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady M. T. z dnia [...] września 2014r. Sąd pierwszej instancji wskazał na konieczność dokładnego skonfrontowania przez organ treści projektu z zawartymi w dostępnej dokumentacji geodezyjnej informacjami w celu ustalenia, jak przed rozpoczęciem inwestycji jest ukształtowany teren, jakie są jego rzędne (z uwzględnieniem podwyższania się terenu w kierunku południowym), a w konsekwencji ustalenia, czy wskazana w projekcie maksymalna wysokość budynku wielorodzinnego odpowiada wymogowi zawartemu w § 8 pkt 6 lit. b) ww. m.p.z.p. Na konieczność poczynienia ustaleń faktycznych co do występujących na gruncie inwestora rzędnych terenu przed rozpoczęciem inwestycji Sąd I instancji zwrócił uwagę również w kontekście dokonania oceny spełnienia przez inwestycję wymogu odległości od granicy określonego w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r., poz. 1422) oraz wymogu określonego w § 8 pkt 6 lit. e) m.p.z.p. dotyczącego maksymalnej powierzchni zabudowy - w kontekście zarzutu Skarżącego, że część kondygnacji (garaż) nie jest częścią budynku znajdującą się całkowicie poniżej poziomu otaczającego teren inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował w tym zakresie stanowisko tut. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przesądzając jednocześnie, że ocena spełnienia ww. wymogów powinna uwzględniać poziom terenu, który istnieje w momencie wejścia w życie planu miejscowego - tj. poziom naturalny terenu, a nie poziom przyjęty dla celów projektowych. Analizując akta sprawy Sąd uznał, że organy architektoniczno-budowlane nie rozpoznały ponownie sprawy zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z ww. wyroków. Wyjaśnienie powodów sformułowania tego wniosku wymaga przedstawienia chronologii czynności podjętych przez organ I instancji w ponownym rozpoznaniu wniosku Inwestora. Przypomnieć należy, że w wyroku z 15 stycznia 2019r. wskazano na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego celem ustalenia stanu faktycznego w zakresie ukształtowania terenu inwestycji w momencie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz określenia rzędnych terenu przylegającego do projektowanego garażu podziemnego. Realizacja tak określonych wskazań wymagałaby pozyskania danych z zasobów geodezyjnych w postaci mapy wysokościowo-sytuacyjnej (aktualnej na dzień wejścia w życie m.p.z.p.) lub danych ze zbioru danych przestrzennych (prowadzonego dla planów przestrzennych), następnie ustalenia na ich podstawie rzędnych naturalnych terenu inwestycji z uwzględnieniem podnoszenia się terenu w kierunku południowym od ul. [...] oraz dokonania analizy treści projektu budowlanego celem ustalenia zgodności projektowanych rozwiązań z przepisami m.p.z.p. Tymczasem, jak wynika z akt, organ I instancji po otrzymaniu akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku WSA w Bydgoszczy sygn. akt II SA/Bd 100/18 postanowieniem z 28 czerwca 2023r., wydanym w oparciu o art. 35 ust. 3 p.b. zobowiązał inwestora do dostarczenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego "uwzględniającego wymagania" określone w § 8 pkt 6 lit.b , § 8 pkt 6 lit e oraz § 8 pkt 6 lit h m.p.z.p." Po złożeniu skorygowanego przez inwestora projektu budowlanego organ I instancji pozyskał kopię mapy z zasobów geodezyjnych Urzędu M. T. (aktualną na [...] sierpnia 2013r.) i w oparciu o taki materiał dowodowy wydał zaskarżoną decyzję. Zauważyć należy, że tak przedstawiająca się chronologia postępowania przeprowadzonego przed organem I instancji budzi wątpliwości co do rzetelności ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie. Nie wynika z niej aby przed wezwaniem inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości dokonano ustaleń pozwalających na określenie tych "nieprawidłowości". Ani w treści postanowienia, ani – co istotniejsze – w treści uzasadnienia decyzji organu I instancji próżno jest szukać wyjaśnienia jakie nieprawidłowości zostały dostrzeżone przez organ w projekcie budowlanym sporządzonym [...] czerwca 2017r., dołączonym do ponownie rozpatrywanego wniosku inwestora z [...] lipca 2017r. Uchylając wcześniej wydaną decyzję, zatwierdzającą ww. projekt budowlany, tut. Sąd nie przesądzał o istnieniu niezgodności przyjętych rozwiązań projektowych z m.p.z.p., a jedynie wskazywał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty (dane) pozwalające na dokonanie prawidłowej oceny zamierzonego przedsięwzięcia pod katem jego zgodności z przepisami obwiązującego planu miejscowego (projekt zawiera bowiem mapy wskazujące na różne rzędne terenu inwestycji – od 61,89 m do 62,70 m - bez wyjaśnienia, które z tych rzędnych są rzędnymi naturalnymi terenu przed rozpoczęciem inwestycji, a nadto wysokość projektowanego budynku odnosi się do rzędnych projektowych – tj. poziomu posadowienia posadzki - p.p.p.). W tej sytuacji prawidłowość wydania postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 p.b. nie poddaje się kontroli merytorycznej Sądu. Zauważyć należy bowiem, że ww. powołany przepis posługuje się sformułowaniem odnoszącym się do usunięcia "wskazanych nieprawidłowości". W ocenie Sądu oznacza to, że nieprawidłowości w przedstawionej dokumentacji (w rozpoznawanej sprawie – projektu z [...] czerwca 2017r.) powinny zostać po pierwsze ustalone przez organ, ale również i "wskazane" osobie zainteresowanej w znaczeniu ich ujawnienia i poinformowania o nich inwestora. Ustawodawca wiążąco zdecydował zatem o tym, że organ w treści rozstrzygnięcia zobowiązany jest ściśle wszystkie nieprawidłowości określić i wymienić. Postanowienie Prezydenta M. T. tych wymogów nie spełnia, albowiem oparte zostało na nałożeniu na inwestora niesprecyzowanego obowiązku polegającego na złożeniu nowego projektu "uwzględniającego wymagania" określone we wskazanych przepisach m.p.z.p. To rolą organu prowadzącego postępowanie było - w przypadku dostrzeżenia nieprawidłowości w przedstawionym projekcie budowlanym - wskazanie, które wymagania ocenianego projektu nie zostały spełnione i z czym należy wiązać istniejące w nim wadliwości. Co prawda organ we wskazanym postanowieniu zobowiązał inwestora do przedstawienia w części graficznej projektu rzędnych terenu z chwili wejścia w życie m.p.z.p., nie określił jednak (zgodnie z wytycznymi tut. Sądu), a wcześniej nie ustalił, jaką rzędną terenu należałoby przyjąć jako wyjściową do oceny spełnienia warunków określonych w planie co do parametrów wysokości budynku oraz zachowania wymaganej odległości od granicy z działką sąsiadującą z terenem inwestycji (tj. czy rzędną przy wjeździe na teren nieruchomości z ul. [...], czy rzędną terenu przy głównym wejściu do budynku). Kwestia ta pozostawiona do wyjaśnienia przez organy ponownie rozpoznające sprawę jest o tyle istotna, że jak wskazano zarówno w wyroku WSA w Bydgoszczy z 15 stycznia 2019r. oraz przez NSA w wyroku z 6 września 2022r. teren inwestycji jest zróżnicowany pod względem wysokości i podnosi się w kierunku południowym od ul. [...]. Rozpoznanie wniosku inwestora wymagało zatem poczynienia ustaleń faktycznych także co do ukształtowania terenu w dacie wejścia w życie m.p.z.p. – czego w sprawie zabrakło. W rezultacie nałożenia nieprecyzyjnego obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości inwestor przedstawił nowy projekt budowlany (w tym projekt zagospodarowania terenu), w którym wskazano na odmienną od pierwotnej wysokość planowanego do wybudowania budynku – tj. 12,97 m (pierwotnie projektowano budynek o wysokości 12,85 m) i wysokość tę odniesiono do najniższej rzędnej terenu inwestycji – rzędnej przy wjeździe z ul. [...]. W części graficznej projektu zagospodarowania terenu (rysunek PZT-01 tom 1) wskazano na rzędną wynoszącą 61,88 m jako rzędną najniższą z chwili wejścia w życie m.p.z.p. i do tej rzędnej odnoszono wysokość budynku na kolejnych rysunkach opisujących elewację: frontową – północną, elewację boczną-wschodnią, elewację tylną – południową oraz elewację boczną – zachodnią (przy których znajdują się wejścia do budynku – rysunki od A-01do A-04 tom 2). Organy obu instancji zaakceptowały odniesienie się wyłącznie do najniższej rzędnej terenu – rzędnej lokalizacji drogi przy ul. [...], ponownie pomijając okoliczność, że zarówno w pierwotnym projekcie zagospodarowania terenu, jak i w projekcie z [...] lipca 2023r., w ich częściach graficznych wskazywano na zwiększanie się wartości rzędnych terenu w kierunku południowym od ul. [...] – i tak: na rysunku PZT-01 (tom 1) projektu zagospodarowania terenu z [...] lipca 2023r. wskazano na 62,18 m jako rzędną terenu przy wejściu głównym do budynku oraz poziom posadowienia budynku na rzędnej wynoszącej 62,20 m. W projekcie zagospodarowania terenu z [...] czerwca 2017r. wskazano na rzędną terenu przy wejściu głównym do budynku wynoszącą 62,68 m i na p.p.p. wynoszące 62,70 m. Oczywiście inwestor jest uprawniony do zaprojektowania posadowienia posadzki na innej wysokości niż na naturalnej rzędnej terenu, jednak z projektu powinno wynikać czy planowane przedsięwzięcie obejmuje zmiany rzędnej terenu (poprzez podwyższenie lub niwelację). W sprawie nadal istnieją wątpliwości co do zgodności projektu z przepisami m.p.z.p. ustalającymi maksymalne wysokości nowej zabudowy w odniesieniu do naturalnych rzędnych terenu z daty wejścia w życie planu. Nadal organy nie wyjaśniły, czy tę zgodność z planem należy oceniać przy uwzględnieniu jedynie najniższej rzędnej terenu inwestycji, czy też należałoby uwzględnić rzędne przy głównym wejściu do budynku ujawnione na rysunkach projektu zagospodarowania terenu – tj. rzedną wynoszącą 62,68 m wskazaną w projekcie pierwotnym, czy wynoszącą 62,16 m wskazaną w projekcie skorygowanym. Nie wyjaśniono nadto, czy te różnice wartości rzędnych wskazanych w projekcie z 2017r. i 2023r. są wynikiem zweryfikowania przez inwestora danych co do rzędnych terenu przed rozpoczęciem inwestycji, czy też są wynikiem zaplanowania zmian rzędnych terenu wskutek przeprowadzenia robót budowlanych (poprzez przeprowadzenie niwelacji terenu). Organy obu instancji nie dokonały prawidłowo weryfikacji projektu zgodnie ze wskazaniami tut. Sądu, organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że "pozyskano mapę zasadniczą od jednostki opracowującej miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego miasta T. (...) i stwierdzono, że przyjęta w projekcie budowlanym rzędna 81,88 m, opisująca poziom ul. [...] w miejscu zjazdu na posesję jako rzędna terenu istniejącego w momencie wejścia w życie m.p.z.p., jest właściwa". Organ odwoławczy ograniczył się zaś do dostrzeżenia, że "mapa zasadnicza została pozyskana" i powtórzył stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Organy oparły się przy tym na mapie sporządzonej przed wejściem w życie m.p.z.p. Mapa ta jest nieczytelna (nie sposób na jej podstawie ustalić rzędnych terenu działek inwestycyjnych, a przy oznakowaniu zjazdu na teren działki [...] pojawia się rzędna wynosząca 61,95 m). Sąd w tej sytuacji uznał, że organy obu instancji nie dokonały prawidłowej weryfikacji projektu z uwzględnieniem wskazań zawartych w wyrokach WSA i NSA oraz nie poczyniły ustaleń celem rozwiania wyżej opisanych wątpliwości, a wyniki analizy projektu nie zostały przedstawione zgodnie z wymogami ustawowymi odnoszącymi się do obowiązku sporządzenia uzasadnienia rozstrzygnięcia – czym naruszono art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. Organy obu instancji zaniechały również wyjaśnienia powodów dokonania zmiany w opisie zamierzenia inwestycyjnego poprzez wyeliminowanie w skorygowanym projekcie budowlanym z [...] lipca 2023r. robót rozbiórkowych. Organy przyjęły, że teren inwestycji nie jest zabudowany i poprzestały na wyjaśnieniu inwestora, że dokonano rozbiórki budynku mieszkalnego (przewidzianej w pierwotnym projekcie) w oparciu o "odrębnie wydaną decyzję". W aktach brak jest stosownej decyzji. Nie ustalono, czy rozbiórki dokonano w oparciu o decyzję nakazującą rozbiórkę, czy też wydana została (w jakiej dacie, w jakich okolicznościach) decyzja pozwalająca na rozbiórkę, która jest wymagana zgodnie z art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 p.b. Poczynienie tych ustaleń ma istotne znaczenie dla wyników sprawy. Ich pominięcie stanowi o naruszeniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Przypomnieć bowiem wypada, że w myśl art. 3 pkt 7 p.b. przez roboty budowlane należy też rozumieć rozbiórkę obiektu budowlanego, a roboty budowlane (w tym rozbiórkę budynku) można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 p.b.). W art. 32 ust. 4a p.b. (obowiązującym na dzień złożenia wniosku przez inwestora, tj. przed dniem wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2020r., poz. 471) przewidziano niedopuszczalność wydania pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 p.b., a w art. 35 ust. 5 p.b. wskazano na wydanie nakazu rozbiórki obiektu zlokalizowanego na terenie inwestycji jako przeszkodę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustawodawca przyznał zatem pierwszeństwo usuwaniu skutków samowoli budowlanej przed postępowaniem w przedmiocie pozwolenia na budowę. W okolicznościach sprawy nie wyjaśniono, czy rozbiórki budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki inwestycyjnej dokonano w warunkach samowoli budowlanej, czy też procedowano równolegle wniosek inwestora o pozwolenie na rozbiórkę i inwestor uzyskał stosowną decyzję organów administracji architektoniczno-budowlanej, czy też dokonano rozbiórki w oparciu o pierwotną decyzję wydaną [...] października 2017r., która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Należy zauważyć, że przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego po uchyleniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany z [...] czerwca 2017r. (wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 15 stycznia 2019r.) nadal pozostaje wniosek inwestora z [...] lipca 2017r., który przewiduje rozbiórkę budynku mieszkalnego. W przypadku zatem rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych (dokonania rozbiórki, niwelacji terenu) w oparciu o decyzję Prezydenta T. z [...] października 2017r. zastosowanie w sprawie miałby art. 37 ust. 2 pkt 2 w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020r. (przed dniem wejścia w życie noweli z 13 lutego 2020r.), który przewiduje, że w przypadku: stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 p.b. Powyższy przepis przewiduje zatem możliwość ponownego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie tylko przed rozpoczęciem budowy, ale także po jej rozpoczęciu, jeżeli decyzja pierwotna została wyeliminowana z obrotu prawnego, a także wówczas gdy zachodziły podstawy do wznowienia robót budowlanych. Przepis ten nie normował jednak sytuacji związanej z zakończeniem robót budowlanych. Dopiero bowiem w ustawie z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw ustawodawca wprost wprowadził w art. 37 ust. 2 p.b. możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę po zakończeniu budowy, jeżeli pierwotna decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy inwestor był zatem uprawniony do rozpoczęcia robót budowlanych (w tym dokonania rozbiórki budynku) jednakże możliwość wydania ponownej decyzji o pozwoleniu na budowę wymagałaby ustalenia, czy prace te zostały wykonane przed dniem uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wydanego w sprawie II SA/Bd 100/18 (tj. czy prace te zostały przeprowadzone legalnie),czy też po tej dacie - co dawałoby podstawę do zastosowania art. 32 ust. 4a p.b. W świetle powyższych rozważań, wobec naruszenia przez organy obu instancji art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz 153 p.p.s.a. należało orzec jak w punkcie 1 w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 c oraz art. 135 p.p.s.a. W ponownym postępowaniu organ winien poczynić ustalenia zgodnie z pozostającymi aktualnie wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Bydgoszczy z 15 stycznia 2019r. oraz z wyroku NSA z 6 września 2022r., a nadto ustalić, czy i w jakiej dacie inwestor rozpoczął roboty budowlane określone w pierwotnym wniosku, czy ewentualnie uzyskał i jaką "odrębną" decyzję pozwalającą na legalną rozbiórkę budynku zlokalizowanego na terenie inwestycyjnym. Następnie zaś obowiązkiem organu będzie rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem zaprezentowanego stanowiska Sądu. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 500 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - radcy prawnego w kwocie 480 zł.