II SA/Bd 859/07

Dnia 16 stycznia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Pietrasik Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) sędzia WSA Anna Klotz Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 16 stycznia 2008 roku sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej D. J. "[...]" we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 859/07 UZASADNIENIE Decyzją z [...] lipca 2007 r., Nr [...] Prezydent Miasta W. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa po rozpatrzeniu wniosku M. W. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania części budynku handlowego na lokal gastronomiczny na terenie dz. Nr [...] przy ul. K. we W.. Odwołując się od powyższego rozstrzygnięcia Spółdzielnia [...] we W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając rażące naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie art. 7, 75 i 77 kpa. Skarżąca powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 24.02.2005r sygn. IV SA/Wa 950/2004 w którym interpretowano art.61ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zarzuciła, że zamierzona inwestycja nie wypełnia wymogu zasady dobrego sąsiedztwa poprzez wprowadzenie przez organ w tym przypadku chaosu przestrzennego. Skarżąca Spółdzielnia powołała się na mapę, z której wywodziła, że sąsiedztwo przedmiotowego budynku stanowią wyłącznie budynki mieszkalne jednorodzinne, które tworzą jeden układ urbanistyczny i chociaż w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji są obiekty handlowe, to nie są one uciążliwe i stanowią uzupełnienie infrastruktury osiedla domków. Zdaniem skarżącej planowana zmiana użytkowania jest niedopuszczalna, gdyż godzi w uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczne, środowiskowe i godzi w interesy mieszkańców osiedla. Ponadto według skarżącej lokalizacja takiej nietypowej działalności, powinna stanowić wynik przemyślanej polityki przestrzennej, nie zaś pochopnych działań organu zwłaszcza, ze istnieje konflikt społeczny, co zdaniem skarżącej uzasadnia powołanie biegłego urbanisty celem sporządzenia analizy. Wedle skarżącego, gdyby zgodność funkcji gastronomicznej z funkcją handlową była tak oczywista, to ustawodawca nie wymagałby procedury ustalania warunków zabudowy dla zmiany użytkowania obiektu. Zdaniem skarżącej całodobowa sprzedaż alkoholu byłaby sprzeczna z przepisami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Następnie zarzuciła, że na terenie, na którym ma być zrealizowana inwestycja nie istnieje żadna infrastruktura oraz, że istnieje dostęp do drogi publicznej - ul. K., gdyż nie ma uchwały o zaliczeniu ul. K. do kategorii dróg publicznych, co oznacza, że działka nie ma dostępu do drogi publicznej, a nadto ulica ta jest jednokierunkowa i służy wyłącznie do komunikacji mieszkańcom osiedla, a dla lokalu gastronomicznego należy zapewnić niezbędną ilość miejsc parkingowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni [...] we W. decyzją z dnia [...] września 2007 r., Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy uznał, że decyzja została wydana w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem istniejącego stanu faktycznego i obowiązujących przepisów prawa wskazując, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Natomiast w świetle art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż w przedmiotowej sprawie, zamierzenie inwestycyjne zostało - jako powodujące zmianę zagospodarowania terenu - ustalone poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w której projekt został pozytywnie uzgodniony z odpowiednim organem wskazanym w ustawie (art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy). Zdaniem organu odwoławczego przy wydawaniu decyzji organ pierwszej instancji nie naruszył wymogów określonych w art. 53 ust. 4 w/w ustawy, a mianowicie dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącą załącznik tekstowy do decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odnosząc się do zarzutów skarżącej Spółdzielni Kolegium wskazało, iż w ocenie składu orzekającego zarzut dotyczący naruszenia art.61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest nietrafny. Wbrew odmiennemu przekonaniu skarżącej nowa funkcja obiektu budowlanego jest zgodna z funkcją już istniejącą- usługową. Przeprowadzona w tym zakresie analiza ustala, że w analizowanym obszarze znajduje się kompleks zabudowy usługowej, w ramach, którego usytuowany jest lokal objęty zmianą sposobu użytkowania obiektu. Budynki usytuowane na dz. nr [...] oraz na dz. Nr [...] zostały zrealizowane kilkanaście lat temu z przeznaczeniem na funkcje usługowe i w tej formie funkcjonują do dziś. Na terenie działki sąsiadującej z terenem inwestycji dostępnej z tej samej drogi publicznej znajduje się budynek usługowy o pow. zabudowy [...] m2 oraz budynek magazynowy o pow. [...] m2. Obiekt budowlany objęty wnioskiem znajduje się na działce nr [...] o pow. zabudowy ok. [...] m2. Budynki są obiektami parterowymi z dachami płaskimi. W obszarze objętym analizą znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jedno i dwukondygnacyjna o dachach płaskich oraz towarzyszące jej garaże. A zatem nowy sposób zagospodarowania działki stanowi kontynuację funkcji już istniejącej i nie jest sprzeczny z dotychczasową funkcją zagospodarowania terenu. Ponadto organ wskazał, iż przeprowadzona przez uprawnionego urbanistę (architekta) analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu odpowiada wymogom określonym w §3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Planowane przedsięwzięcie dotyczy zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu. Sporządzona analiza zawiera elementy mające podstawowe znaczenie dla dokonanego rozstrzygnięcia biorąc pod uwagę cel sporządzenia analizy oraz ustawową zasadę uwzględnienia ładu przestrzennego, jaka musi się kierować organ dokonując rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy, projekt decyzji został sporządzony prze uprawnionego architekta, podobnie, jak analiza i w tym zakresie żądanie skarżącej, że winien tego dokonać biegły urbanista są bezzasadne i nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa materialnego. Również zdaniem Kolegium, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej Spółdzielni dotyczący naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 75, 77 kpa. W przedmiotowej sprawie organ I instancji przeprowadził w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe kierując się normami prawa materialnego i ocenił, jakie dowody w sprawie są potrzebne, aby wydać zaskarżoną decyzję. Zebrany w sprawie materiał dowodowy znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy, a jego ocena została poddana w uzasadnieniu decyzji. Odnosząc się również do zarzutu w postaci twierdzenia, iż działka inwestora nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, kolegium podkreśliło, że zarzut ten był już podnoszony przez skarżącą na etapie uzgodnień zamierzenia inwestycyjnego z Miejskim Zarządem Dróg. Ustalenia poczynione przez Kolegium w toku postępowania zażaleniowego, wskazują jednoznacznie, że ulica K. jest drogą gminną, a tym samym wedle ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) drogą publiczna i podlega Miejskiemu Zarządowi Dróg we W. W skardze wniesionej do Sądu Spółdzielnia [...] we W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, 8, 75 i 77 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne oceniają legalność zaskarżonej decyzji i innych aktów poddanych właściwości sądów administracyjnych. I tak stosownie do treści przepisu, art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym nie posiada uprawnień do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy. Z powołanego przepisu wynika, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest wszechstronna, wykraczająca poza granice zarzutów skargi, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, w kontekście jej zgodności z prawem materialnym i prawem procesowym. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ten właśnie sposób, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. stwierdził, że zarówno decyzja Prezydenta Miasta W., jak i zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. naruszają przepisy postępowania, a w szczególności zaskarżona decyzja zapadła bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, co miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej winny przestrzegać zasady praworządności tzn. działać na podstawie przepisów prawa. Zasada ta została podkreślona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) stanowiącym, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Kwestią wstępną, która wymagała rozważenia w pierwszej kolejności jest wyjaśnienie, czy prawidłowo organy administracji przyjęły, iż Spółdzielnia ma w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie przymiot strony. Podstawowym obowiązkiem organów w postępowaniu z zakresu warunków zabudowy jest ustalenie stron postępowania, które następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 kpa. Warunkiem uzyskania, więc statusu procesowego strony jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie lub żądanie czynności organu ze względu na swój interes lub obowiązek. Stroną będzie, zatem wnioskodawca, który żąda ustalenia warunków zabudowy, jak również osoby uprawnione w stosunku do nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji. Bezspornym w sprawie jest fakt, iż skarżąca Spółdzielnia w trakcie toczącego się postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zgłosiła wniosek o uznanie jej jako strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany sposobu użytkowania lokalu handlowego na gastronomiczny przy ul. K. we W., sprzeciwiając się jednocześnie dokonaniu zmiany sposobu użytkowania. Z akt sprawy wynika, że organy administracji pominęły milczeniem ów wniosek przyznając automatycznie Spółdzielni [...] we W. przymiot strony. Sąd doszedł do konkluzji, iż kwestia ta nie została wyjaśniona w stopniu pozwalającym uznać Spółdzielnię stroną w sprawie, co przesądza czy mogła ona skutecznie wykorzystać środki odwoławcze. Oznacza to, iż zadaniem organu - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - będzie ustalenie czy rzeczywiście toczące się postępowanie dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, a w szczególności czy wpływ zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego rozciąga się na nieruchomości należące do Spółdzielni, a także czy Spółdzielnia graniczy z nieruchomością, dla której zostały ustalone warunki zabudowy, biorąc pod uwagę chociażby stwierdzenie zawarte w protokole z rozprawy administracyjnej (k. 105-106), która odbyła się w Urzędzie Miasta W. w dniu [...] maja 2007 r., iż "działka Spółdzielni nie graniczy bezpośrednio z żadną działką należącą do Spółdzielni". Ponadto w aktach administracyjnych brak jakiejkolwiek mapki geodezyjnej, która mogłaby potwierdzić uznanie skarżącej za stronę przedmiotowego postępowania. Ponadto zdaniem Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie, zastrzeżenia budzi również analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] maja 2007 r. Zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest po uzgodnieniu jej z właściwymi organami. Natomiast stosownie do treści ust. 4 powołanego przepisu sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. W aktach administracyjnych sprawy brak zarówno dokumentów dotyczących uzgodnień jak i projektu decyzji o warunkach zabudowy sporządzonego przez uprawnioną osobę, gdyż z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] maja 2007 r. nie wynika, by sporządziła ją osoba uprawniona, co należy uznać za istotne uchybienie, zwłaszcza w świetle zgłaszanych na etapie postępowania wyjaśniającego wniosków dowodowych o powołanie biegłego w zakresie urbanistyki. Kolejnym zagadnieniem procesowym, na które należy zwrócić uwagę organów administracji, łączącym się z powyższymi rozważaniami jest wskazanie, że zgodnie z postanowieniami art. 136 kpa postępowanie odwoławcze stanowi kontynuację postępowania przed organem I instancji a organ odwoławczy, jeżeli zachodzi taka konieczność ma możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, a łącząc postanowienia tego przepisu z dyspozycją art. 7 kpa obligującego organy administracji do ustalenia prawdy obiektywnej, należy stwierdzić, że organy administracji powinny dążyć do ustalenia stanu faktycznego obowiązującego w dacie orzekania uwzględniając ewentualne zmiany w nim zachodzące. W przedmiotowej sprawie warunek ten nie został zachowany, ponieważ organy administracji przy orzekaniu bazowały na ustaleniach faktycznych i dowodach przeprowadzonych w okresach wcześniejszych. Dla przykładu należy tylko podać chociażby okoliczność podnoszoną przez skarżącą w odwołaniu, iż "konflikt społeczny związany z przedmiotową lokalizacją uzasadniał i uzasadnia powołanie biegłego urbanisty-architekta w celu sporządzenia analizy, o co wnioskowała strona w postępowaniu odwoławczym i ponownym postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Stwierdzić należy, że obiektywna opinia biegłego jednoznacznie mogłaby rozstrzygnąć istniejący spór, co do zasadności lokalizacji. Powołanie biegłego jest uzasadnione również tym, że w przedmiotowej sprawie Naczelnik Wydziału Urbanistyki i Architektury występuje w podwójnej roli procesowej biegłego sporządzającego projekt decyzji i analizę oraz organu wydającego decyzję". W związku z tym z uwagi na stwierdzone błędy w postępowaniu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Z uwagi na skutki prawne, jakie mogłoby wywołać wykonanie zaskarżonej decyzji Sąd na podstawie art. 152 cytowanej ustawy stwierdził, że nie może ona być wykonana. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji powinny dokonać ustaleń faktycznych we wskazanym wyżej zakresie i od ich wyniku uzależnić dalszy przebieg postępowania.