II SA/Bd 859/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 września 2011 r. sprawy ze skargi D. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: odrzucić skargę. Wnioskami z dnia [...] października 2008 r. M. G., R. G., M. B., D. Z. zwrócili się do Burmistrza C. o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału dla działki nr [...] z obrębu [...], zlokalizowanej w C. przy ul. D. [...]. Burmistrz C. postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału działki o numerze geodezyjnym [...] o powierzchni [...] ha, na nowe działki. Wnioskami z dnia [...] listopada 2008 r. M. G., R. G., M. B., D. Z. zwrócili się do Burmistrza C. o zatwierdzenie projektu podziału dla działki nr [...] z obrębu [...], zlokalizowanej w C. przy ul. D. [...] zgodnie z projektem podziału wykonanym przez uprawnionego geodetę W. O. Burmistrz C. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w C. przy ul. D. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność D. Z., M. B., M. G., R. G. w ten sposób, że w wyniku podziału powstaną następujące nowo utworzone działki gruntu: - działka nr [...] o powierzchni [...] ha, - działka nr [...] o powierzchni [...] ha, - działka nr [...] o powierzchni [...] ha, - działka nr [...] o powierzchni [...] ha, - działka nr [...] o powierzchni [...] ha, oraz działka numer [...] o powierzchni [...] ha, którą przeznacza się pod drogę wewnętrzną. W uzasadnieniu organ podkreślił, że przedłożony projekt podziału został opracowany zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C., obejmującym obszar położony pomiędzy ul. [...],[...],[...],[...], a południową granicą administracyjną miasta. Ponadto projekt podziału nieruchomości odpowiada wymogom formalnym, uwzględnia wskazanie zawarte w postanowieniu opiniującym oraz wydziela działkę pod przewidziany w planie miejscowym teren zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. Organ odwoławczy zaznaczył także, że przedmiotem podziału nieruchomości jest także istniejący budynek mieszkalny, dlatego zastosowano art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. Natomiast w budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części. Pismem z dnia adwokat M. P. działający w imieniu D. Z. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza C. z dnia [...] stycznia 2009 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w C. przy ulicy D. [...]. Jako podstawę prawną pełnomocnik wskazał art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa w postaci obrazy art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. poprzez dokonanie podziału nieruchomości w sposób sprzeczny z tym przepisem, jak również trwałą niewykonalność tej decyzji poprzez rozgraniczenie nieruchomości bez uwzględnienia aktualnego przebiegu ścian i przejść, przez co uniemożliwione zostało korzystanie z nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik podniósł, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegającym na oparciu zaskarżonej decyzji na opinii inżyniera P. K. określającego stan techniczny ścian oddzielenia pożarowego budynku w C. przy ul. D. [...], w sytuacji gdy biegły sporządził dwie odmienne od siebie opinie w zakresie odporności ogniowej ścian oddzielających lokale mieszkalne. Nadto w ocenie wnioskodawcy rzeczywiste usytuowanie ścian przedmiotowego budynku na najniższej kondygnacji nie pokrywa się z podziałem dokonanym przez biegłego na wykonanym rzucie kondygnacji, W ocenie pełnomocnika powyższe okoliczności wskazują, że biegły poświadczył nieprawdę w dokumentach, a opinia konstrukcyjna jest nierzetelna, stwierdza okoliczności, które nie miały miejsca i nie mają miejsca, natomiast decyzja administracyjna wydana na tej podstawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza C. z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja Burmistrza C. spełnia wszystkie przesłanki wskazane w art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, podkreślając, iż opracowany przez geodetę W. O. projekt podziału nieruchomości odpowiada wymogom formalnym, uwzględnia wskazania zawarte w postanowieniu opiniującym oraz wydziela działkę pod przewidziany w planie miejscowym teren zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. Kolegium wskazało także, że do wniosku o stwierdzenie nieważności została dołączona opinia konstrukcyjna, wykonana w październiku 2008 r. przez inż. P. K., z której wynika, że na całej wysokości budynek posiada ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Organ podkreślił, że pełnomocnik skarżącej nie dołączył do wniosku o stwierdzenie nieważności jakiegokolwiek dowodu, z którego wynikałoby, iż przedmiotowy budynek faktycznie nie posiada oddzielenie przeciwpożarowego jak również jakiegokolwiek dowodu wskazującego na to, iż w przedmiotowym budynku ściany przebiegają w sposób inny niż wskazał P. B. w sporządzonej przez siebie opinii, a w związku z tym, że poświadczył on nieprawdę. W decyzji znajduje się pouczenie, że w przypadku uznania, iż postanowienie jest niezgodne z prawem. Stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia, za pośrednictwem SKO. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję, adwokat M. P. działający w imieniu D. Z. zarzucając naruszenie: 1) art. 93 ust. 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegającym na nieuzasadnionym i bezpodstawnym przyjęciu, że decyzja wydana przez Burmistrza C. spełnia wszystkie przesłanki wskazane w art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, kiedy ustalone granice nieruchomości nie przebiegają wzdłuż pionowych płaszczyzn tworzonych przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego, ale też nie przebiegają wzdłuż pionowych płaszczyzn tworzonych przez ściany, usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, przy czym rzeczywiste usytuowanie ścian oddzielenia pożarowego nie pokrywa się z przebiegiem granicy nieruchomości, 2) art. 7 kpa i art. 77 kpa poprzez rażące naruszenie zasady prawdy obiektywnej przejawiające się na zaniechaniu przeprowadzenie postępowania dowodowego, co skutkowało niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzestanie tylko i wyłącznie na dowodach jakimi były opinie konstrukcyjne i wydana na ich podstawie decyzja Burmistrza C., nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności nie ustalenie rzeczywistego usytuowania ścian konstrukcyjnych w przedmiotowej nieruchomości jak również nie wyjaśnienie kwestii związanej z rodzajem materiałów z których wykonane są ściany oddzielające lokale mieszkalne, wniósł: 1. o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2011 r., oraz 2. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza C. z dnia [...] stycznia 2009 r. Pełnomocnik podniósł, że w niniejszej sprawie sporządzono dwie sprzeczne opinie konstrukcyjne wydane przez inż. Piotra B., a które były podstawą projektu podziału nieruchomości. Obie opinie zostały sporządzone w październiku 2008 r. na podstawie jednej wizji lokalnej, która odbyła się [...] października 2008 r. Podkreślił, że w jednej z opinii znajduje się stwierdzenie, iż ściany oddzielające lokale mieszkalne będą miały odporność ogniową po obustronnym obłożeniu płytami ognioodpornymi GKF a ściana dzieląca strych o odporności ogniowej jest projektowana, natomiast w drugiej opinii zostało zawarte stwierdzenie, iż ściany dzielące lokale mieszkalne są wykonane z materiałów ognioodpornych a tym samym spełnione są wymogi oddzielenia pożarowego. Ponadto pełnomocnik zarzucił, iż wykonany przez inż. B. na rzucie kondygnacji podział nieruchomości nie pokrywa się z rzeczywistym usytuowaniem ścian budynku, co najmniej jednej kondygnacji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podniesioną w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane na podstawie art. 61a K.p.a przysługuje zażalenie. Skarżący tej drogi nie wyczerpał. Nie można bowiem wnieść skargi od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, to przed wniesieniem skargi należy wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a.). W tej sytuacji skarga nie podlega rozpoznaniu i należało ją odrzucić. Pełnomocnik skarżącego wniósł skargę, jak się można domyśleć, kierując się pouczeniem zawartym w zaskarżonym postanowieniu. W pouczeniu zawarto informację o możliwości wniesienia na to postanowienie skargi do sądu administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zamieściło błędne pouczenie w postanowieniu odmawiającym stwierdzenia nieważności. Pełnomocnik strony, jako profesjonalista, winien ten błąd zauważyć i wnieść o sprostowanie decyzji w trybie art. 111 K.p.a. Zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Art. 61 a § 2 wskazuje, że na postanowienie, o którym mowa w § 1 przysługuje zażalenie. Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza wszczęcie nowego postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczynane jest na takich samych zasadach jak postępowanie w trybach zwyczajnych. Do postępowań tych ma zastosowanie przepis art. 61a., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie następowało w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, w 2 sytuacjach - gdy żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną, - z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W tym miejscu przypomnieć należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 K.p.a. – obecnie art. 61a K.p.a.), uzasadniając odmowę brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności. O tym, bowiem czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, określone w art. 156 § 1 K.p.a., organ może zadecydować dopiero po uprzednim wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 61a § 1 K.p.a. poprzednio art. 157 § 3 K.p.a.) następuje w pierwszej fazie tj. w fazie, w której bada się jedynie kwestie formalne. Wszczęcie tego postępowania wymaga, bowiem uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną w sprawie albo, gdy wniosła je strona niemająca zdolności do czynności prawnych bądź też nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1998, s. 829, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001 r., I S.A. 349/00, Lex nr 55299). Jeśli więc wymienione przesłanki wszczęcia postępowania zostały zachowane, a organ orzekający - po przeprowadzeniu postępowania - dochodzi do wniosku, że brak jest merytorycznych podstaw do stwierdzenia nieważności, to winien na podstawie art. 158 § 1 K.p.a. odmówić stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 1995 r., III SA 182/95, ONSA 1996/ 4/ 167). Postępowanie wyjaśniające, jakie organ przeprowadza w pierwszej fazie, nie może dotyczyć kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż kwestie zaistnienia przyczyn nieważności winny być wyjaśnione w dalszym postępowaniu. Ta dalsza (nowa) faza postępowania, której celem jest wydanie decyzji o stwierdzeniu względnie odmowie stwierdzenia nieważności, rozpoczyna się z chwilą doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Pierwsza faza, tj. postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, kończy się wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania, gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź decyzją (obecnie postanowienie) o odmowie wszczęcia, gdy warunki te nie są spełnione (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1994 r., I SA 1143/93, ONSA 1995/3/145). Okolicznością, na którą powołało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., jako uzasadnienie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza C. z dnia [...] stycznia 2009 r., było w istocie uznanie, iż decyzja ta nie narusza prawa i brak jest przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności postanowienia. Takie zaś stanowisko organu nie uzasadnia odmowy wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a. Uznanie, bowiem że decyzja nie narusza prawa (w sposób rażący - art. 156 § 1 K.p.a.), tj. nie występują przyczyny nieważności decyzji, stanowi przesłankę wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności tejże decyzji - na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a. Wskazówki te należy mieć na uwadze przy ewentualnym dalszym rozpatrywaniu sprawy. Uzasadnia to, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) odrzucenie skargi.