II SA/Bd 859/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zasiłku stałego oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], Prezydent Miasta na podstawie z art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm., dalej powoływana jako u.p.s.), art. 66 ust. 1 pkt 26 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2015 poz. 581 ze zm.) oraz art. 7, art. 77, art. 104 i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej powoływana jako K.p.a.) uchylił od dnia [...] kwietnia 2016 r. decyzję nr [...] z dnia [...] października 2015 r. dotyczącą przyznania A. C. zasiłku stałego oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] stycznia 2016 r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie uchylenia A. C. przyznanego zasiłku stałego z uwagi na dysproporcje pomiędzy wykazywanym przez beneficjenta dochodem własnym a ponoszonymi wydatkami związanymi z utrzymaniem mieszkania. Złożone w tym przedmiocie wyjaśnienia nie dają, zdaniem organu, podstaw do dalszej wypłaty zasiłku stałego, bowiem na podstawie aktualnego rozeznania sytuacji materialno - bytowej w drodze wywiadu środowiskowego ustalono, że dochodem strony jest pomoc od rodziny w wysokości 300 zł miesięcznie oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 391,14 zł. Łączny dochód w kwocie 691,14 zł przekracza zatem kryterium określone przepisami ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie organ poinformował, że wypłacone świadczenie za okres od września 2015 r. do marca 2016 r. w wysokości 1.608,02 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi, o czym beneficjent zostanie poinformowany odrębna decyzją. W odwołaniu od powyższej decyzji A. C. podniósł, że oparta została ona na niewłaściwym stanie faktycznym, organ błędnie uznał bowiem, że comiesięcznie uzyskuje on pomoc od rodziny w wysokości 300 zł, podczas gdy w rzeczywistości rodzina pomaga mu incydentalnie z częstotliwością raz na około 3 miesiące, przesyłając wówczas np. kwotę 50 euro czy 100-300 zł. Odwołujący się kategorycznie zaprzeczył, że comiesięcznie uzyskuje kwotę 300 zł, twierdzenie takie uznał za niesprawiedliwe i krzywdzące. Podczas składania wyjaśnień pracownik MOPS sugerował mu, co ma mówić. Wskazał również, że w miesiącu marcu nie otrzymał od rodziny ani złotówki. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 12, art. 37 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 12 i art. 106 ust. 5 u.p.s. oraz art. 66 ust. 1 pkt 26 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że przyznanie zasiłku stałego nie zależy od uznania organu, ale od spełnienia przez stronę warunków do jego otrzymania określonych w ustawie o pomocy społecznej. Zadanie organu administracji publicznej polega na ustaleniu, czy warunki te zostały spełnione. Na dzień wydania decyzji przyznającej świadczenie odwołujący się był osobą samotnie gospodarującą, bez dochodu, w związku z czym przyznany został mu zasiłek stały w kwocie 391,14 zł. W dniu [...] grudnia 2015 r. odwołujący się złożył oświadczenie, z którego wynika, że utrzymuje się on z zasiłku stałego, a ponadto otrzymuje miesięcznie 300 zł od rodziny, o czym wcześniej nie poinformował organu. Odwołujący się wskazał, że mieszkanie kosztuje 903 zł (w tym czynsz 600 zł + opłata za media 300 zł). Organ, po wszczęciu postępowania w sprawie ponownego ustalenia odwołującemu się prawa do zasiłku stałego, dokonał analizy dochodu odwołującego się. Odwołujący się przedkładając wyciągi bankowe z konta osobistego oświadczył, że pomoc otrzymywana od rodziny mieszkającej za granicą przesyłana jest przekazem lub listem. Z akt sprawy wynika, że na dochód odwołującego się składał się według wyciągów bankowych przyznany zasiłek stały w kwocie 242,86 zł. Dokonując analizy ponoszonych przez odwołującego się kosztów utrzymania mieszkania (600 zł) i ponoszonych opłat za media (300 zł) w stosunku do uzyskanych dochodów, tj. dodatek mieszkaniowy w kwocie 391,14 zł (obecnie 414,41 zł) plus pomoc od rodziny w kwocie 300 zł, organ uznał, że przed złożeniem odwołania dochód stanowił kwotę 691,14 zł i przekraczał kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej ustalone przez ustawodawcę w kwocie 634 zł, w związku z czym odwołujący się utracił prawo do pobierania przyznanego mu zasiłku stałego. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję A. C. zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zdaniem skarżącego, organy obu instancji nie podjęły wszelkich działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, błędnie ustalając wysokość jego dochodu i przyjmując, że składa się na niego dodatek mieszkaniowy w wysokości 391,14 zł oraz comiesięczna pomoc od rodziny w wysokości 300 zł. Skarżący podkreślił, że nie otrzymuje co miesiąc pieniędzy od rodziny w wysokości 300 zł. Jest to pomoc sporadyczna, nie są to natomiast regularne, comiesięczne wpłaty i na pewno nie w kwocie, jaką podają organy. Skarżący wskazał, że w miesiącu marcu, na podstawie którego winien zostać wyliczony dochód, nie otrzymał żadnej kwoty od rodziny. Zdaniem skarżącego, podczas składania w tym przedmiocie wyjaśnień w trakcie postępowania przed organem I instancji, sugerowano mu, co ma mówić. Podnosił następnie tę kwestię w odwołaniu, organy jednak nie uznały jego argumentów, nie starając się dociec, jaki jest stan faktyczny sprawy. SKO, w ocenie skarżącego, zaniechało wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, nie weryfikując jego twierdzeń. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wraz z argumentacją zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 718 – dalej przywoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. Wychodząc z tych przesłanek Sąd uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.s., zasiłek stały przysługuje: pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; a także pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Jak stanowi art. 37 ust. 2 cyt. ustawy, zasiłek stały ustala się w wysokości: w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 604 zł miesięcznie; w przypadku osoby w rodzinie - różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. Zasiłek stały jest świadczeniem o charakterze obligatoryjnym. Oznacza to, że ustawa o pomocy społecznej określa materialnoprawne przesłanki jego otrzymania. Spełnienie tych przesłanek powoduje, że świadczenie musi zostać przyznane. Zasiłek stały, wbrew jego nazwie, nie jest świadczeniem przyznawanym na stałe. Zasadność jego pobierania kontrolowana jest cyklicznie w drodze aktualizacji wywiadu środowiskowego. Ustawa o pomocy społecznej przewiduje sytuację, w której decyzję administracyjną dotyczącą świadczeń z pomocy społecznej można zmienić lub uchylić na niekorzyść strony bez jej zgody. Zgodnie z art. 106 ust. 5 zd. 1 ustawy, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zwrócić uwagę należy, że zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej jest instytucją, o której mowa również w przepisach innych niż przepisy ustawy o pomocy społecznej. Uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej przewidują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. art. 163 K.p.a. Przepis ten dopuszcza możliwość wzruszenia decyzji w trybie i na zasadach określonych poza regulacjami K.p.a. Jest on przepisem odsyłającym, zatem nie może stanowić samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej. Wobec powyższego stwierdzić należy, że art. 106 ust. 5 u.p.s. stanowi lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w K.p.a. Dopuszcza on możliwość odebrania prawa nabytego, będącego co do zasady pod ochroną, w oparciu o szczególne przesłanki, które należy interpretować ściśle. Zwrócić uwagę należy na to, że organ pierwszej instancji nie oparł rozstrzygnięcia na wskazanym powyżej art. 106 ust. 5 u.p.s., a na art. 163 K.p.a., co jest nieprawidłowe. Rozstrzygnięcie bowiem winno zostać oparte na przepisie szczególnym, a takim właśnie – co wskazano powyżej – jest względem art. 163 K.p.a. art. 106 ust. 5 u.p.s. Naruszenie to jednak nie miało wpływu na treść decyzji. Zaskarżoną decyzją organ drugiej instancji na podstawie m.in. art. 106 ust. 5 u.p.s. utrzymał w mocy decyzję uchylającą od dnia [...] kwietnia 2016 r. decyzję z dnia [...] października 2015 r. dotyczącą przyznania skarżącemu zasiłku stałego oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Powodem uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia było stwierdzenie przez organ pierwszej instancji dochodu skarżącego w wysokości większej, niż deklarowany przez skarżącego i w wysokości większej, niż aktualne kryterium dochodowe. Aktualnie, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1058), kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 634 zł. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] października 2015 r. skarżący złożył oświadczenie (k. 12 akt administracyjnych), z którego wynika, że "miesięcznie otrzymuje 300 zł pomocy". W notatce urzędowej (k. 13 akt), sporządzonej w dniu [...] lutego 2016 r., wskazano, że w dniu [...] grudnia 2015 r. skarżący wyjaśnił, iż otrzymuje pomoc finansową od rodziny zamieszkałej poza granicami kraju w wysokości 300 zł miesięcznie, o czym nie poinformował podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] września 2015 r. Zwrócić uwagę należy na to, że, jak wynika z odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, skarżący podniósł w nim, iż błędnie organ ustalił stan faktyczny poprzez mylne przyjęcie, że pomoc od rodziny w kwocie 300 zł uzyskuje co miesiąc, podczas gdy w rzeczywistości pieniądze w wymienionej kwocie otrzymuje on nieregularnie. Skarżący wskazał, że oświadczenie o comiesięcznym dofinansowaniu w kwocie 300 zł zostało mu zasugerowane przez pracownika organu, w obecności którego składał oświadczenie. Sąd stwierdza, że takie stwierdzenie skarżącego wymagało weryfikacji w toku postępowania odwoławczego. Zadaniem organu drugiej instancji winno być dokładne ustalenie okoliczności zebrania informacji o stanie majątkowym skarżącego przez pracownika opieki społecznej. Skarżący winien zostać przesłuchany na okoliczność ustalenia dodatkowego finansowania go przez rodzinę i regularności wpłat. W przypadku istnienia dalszych wątpliwości organ winien przesłuchać również pracownika, któremu skarżący składał oświadczenie o swojej sytuacji majątkowej, w szczególności w kontekście twierdzeń skarżącego, że pracownik ten wywierał wpływ na treść jego oświadczenia. Podstawą uchylenia decyzji w oparciu o art. 106 ust. 5 u.p.s. mogą być jedynie przesłanki zawarte w tym przepisie. Organ winien zatem w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ustalić, czy takie przesłanki faktycznie zaistniały, konsekwencją tego bowiem jest bowiem utrata przyznanego stronie prawa, a w dalszej kolejności obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Należy również pamiętać o tym, że zmiana lub uchylenie decyzji są odstępstwem od fundamentalnej zasady ochrony praw nabytych oraz od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Organ powinien był zatem wszechstronnie wyjaśnić sporną kwestię wszystkich źródeł dochodu uzyskiwanego przez skarżącego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 K.p.a. Zdaniem Sądu, organ uchybił zasadzie wyrażonej w art. 7 K.p.a., zbyt pobieżnie uznając zebrany materiał dowodowy za wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 106 ust. 5 u.p.s. Podobnie, organ nie poczynił wystarczających wyjaśnień celem ustalenia stwierdzonej dysproporcji pomiędzy dochodem skarżącego a ponoszonymi przezeń wydatkami, koncentrując się jedynie na niewyjaśnionej kwestii dodatkowego wsparcia udzielanego skarżącemu przez rodzinę. Takie działanie organu naruszyło również art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W związku z powyższym, uznać należy, że rozpatrujące sprawę organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na co należało orzec o uchyleniu decyzji organów obu instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią zalecenia wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia. Przede wszystkim konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wszystkich źródeł dochodu skarżącego z uwzględnieniem stanowiska skarżącego o częstotliwości pomocy udzielanej przez rodzinę. Z wyżej przytoczonych powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Inną kwestią wymagającą uwagi Sądu było zawarcie w treści decyzji organu pierwszej instancji informacji, że wypłacone świadczenie za okres od września 2015 r. do marca 2016 r. w wysokości 1.608,02 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi niezależnie od dochodu zgodnie z art. 98 u.p.s., o czym skarżący zostanie poinformowany odrębną decyzją. Zgodnie z art. 98 u.p.s., świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio. Zwrócić uwagę należy na to, że świadczeniem nienależnie pobranym jest świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub w okolicznościach niepowiadomienia o zmianie sytuacji osobistej i majątkowej. O obowiązku zwrotu świadczenia nienależnie pobranego oraz jego wysokości organ pierwszej instancji nie mógł orzec w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Decyzja organu pierwszej instancji wydana w niniejszym postępowaniu dotyczy uchylenia decyzji przyznającej świadczenie. Wskazanie w uzasadnieniu decyzji, że w przyszłości ma zostać wydana inna decyzja i poinformowanie o jej treści uznać należy za co najmniej przedwczesne. Konieczne jest wydanie odrębnej decyzji, która wprost mówi o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia i o jego wysokości. Organ pierwszej instancji w sposób kategoryczny natomiast, ubiegając fakty, podaje wyżej wskazane ustalenia w treści innej decyzji, czym narusza art. 104 ust. 3 u.p.s., zgodnie z którym wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. W sprawie wysokości należności podlegającej zwrotowi oraz terminu jej zwrotu powinno być wszczęte odrębne postępowanie, w wyniku którego należy ustalić, czy pobrane świadczenie jest nienależne. Zawarcie dwóch rozstrzygnięć w jednej decyzji narusza prawa strony. Powyższe rozważania stanowią jedynie informację Sądu dla organów, ponieważ naruszenie prawa w tym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.).