II SA/Bd 86/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda Kujawsko-Pomorski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "k.p.a.", oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...], znak: [...], odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Nr [...] Prezydenta Miasta B. z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą F. sp. z o.o. pozwolenia na rozbudowę wraz z przebudową budynku produkcyjno-magazynowo-socjalnego, budowę stacji transformatorowej na działce nr [...], [...], [...] w obrębie [...] i działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...]/[...] oraz budowę budynku magazynowo-produkcyjno-socjalnego na działce nr [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] przy ul. [...]/[...] na terenie zakładu wraz z budową dróg wewnętrznych, zjazdu z ul. [...] (działka nr [...]), zewnętrznych instalacji wod-kan. i energetycznych na terenie zakładu F. sp. z o.o. przy ul. [...] w B. Rozstrzygnięcie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. Pismem z dnia 12 lutego 2008 r. S. C., opierając się na informacji zamieszczonej na tablicy informacyjnej w miejscu inwestycji, zwrócił się do Prezydenta Miasta B. z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...], wydanej dla inwestora działającego pod firmą "F.", ul. [...]. Wnioskodawca podniósł, że z racji uciążliwości stwarzanych przez wybudowany obiekt dla stanowiącej jego własność nieruchomości, oddzielonej od działki objętej inwestycją drogą dojazdową, powinien mieć zapewnioną możliwość uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie został jednak określony jako strona. Pismami z dnia 4 i 31 sierpnia oraz 20 września 2010 r. Prezydent Miasta B. wezwał wnioskodawcę do wskazania daty, w której dowiedział się o wydaniu decyzji udzielającej spółce F. pozwolenia na budowę, celem ustalenia, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a. Wezwania te stanowiły przejaw realizacji zalecenia zawartego w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 765/08 (utrzymanego w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 893/09), którym zostały uchylone wcześniej wydane rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, tj. ostateczna decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...], nr [...], i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...], nr [...]. Tutejszy Sąd polecił organowi rozpatrującemu wniosek o wznowienie postępowania, aby w pierwszej kolejności zbadał, czy wniosek skarżącego został złożony w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na ww. wezwania skarżący wyjaśnił organowi w pismach z dnia 8 i 28 września 2010 r., że informacje umożliwiające zidentyfikowanie decyzji w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania uzyskał w momencie uruchomienia powstałej chłodni, tj. w dniu 4 lutego 2008 r. Dopiero bowiem uciążliwości związane z użytkowaniem obiektu sprawiły, iż dowiedział się o charakterze przedmiotowej inwestycji. Podkreślił również, że tablica informacyjna nie zawierała informacji dotyczących charakteru i przeznaczenia obiektu. Decyzją z dnia [...], nr [...], Prezydent Miasta B., działając na podstawie art. 104, art. 107 § 1 i 3, art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 § 2, art. 149 § 3 k.p.a., art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 82 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.), odmówił wznowienia postępowania na wniosek S. C. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, iż rozpatrywany wniosek o wznowienie postępowania z dnia 12 lutego 2008 r. został złożony z uchybieniem miesięcznego terminu przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Tymczasem z treści wniosku o wznowienie z dnia 12 lutego 2008 r. wynika, że wnioskodawca dowiedział się o decyzji Prezydenta Miasta B. nr [...] z danych zamieszczonych na tablicy informacyjnej znajdującej się na terenie budowy. Zdaniem organu oznacza to, że skarżący już w czerwcu 2007 r., kiedy to zgodnie z zapisem w dzienniku budowy rozpoczęto makroniwelację terenu pod przedmiotową inwestycję, orientował się, że roboty wykonywane są na podstawie wydanej decyzji, a skoro decyzja ta nie została mu doręczona, powziął wiadomość o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia, tj. o bezpodstawnym pominięciu jego udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Podkreślono, iż rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych i zamieszczenie na tablicy informacyjnej ustawionej w widocznym miejscu na budowie danych o wydaniu pozwolenia na budowę dostatecznie ujawnia, że roboty prowadzone są na podstawie wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym S. C. musiał wiedzieć, że zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne, w którym nie brał udziału, zakończone decyzją o pozwoleniu na budowę. Ujawnienie tych okoliczności uzasadniało złożenie wniosku o wznowienie postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę. W opinii organu nie ma żadnego znaczenia fakt, iż tablica informacyjna nie zawierała informacji dotyczących charakteru i przeznaczenia obiektu, bowiem użyty w przepisie art. 148 § 2 k.p.a. zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał, oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest jednak konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy, jeżeli posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy, jak to miało miejsce w rozpatrywanym przypadku, o czym świadczy treść wniosku o wznowienie z dnia 12 lutego 2008 r. Od powyższego rozstrzygnięcia S. C. odwołał się do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego. Skarżący podniósł, że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, w związku z czym jest z mocy prawa stroną w procesie wydania pozwolenia na budowę, a jego interes prawny wydaje się niekwestionowany. Ponadto zdaniem wnioskodawcy organ właściwy do wznowienia postępowania zbyt wąsko pojmuje problematykę oddziaływania obiektu budowlanego, ograniczając ją do kwestii odległości między budynkami. Tymczasem z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu nie może następować wyłącznie na podstawie jednej kategorii przepisów, lecz powinno odbywać się w sposób kompleksowy z uwzględnieniem wszystkich przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, takich jak: przepisy prawa budowlanego, z zakresu zagospodarowania przestrzennego, z zakresu ochrony środowiska, czy też z zakresu prawa energetycznego. Skarżący stwierdził również, iż w przedmiotowej sprawie zaszła przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wyjaśnił, że hałas i drgania emitowane przez obiekt, powodujące, iż jego nieruchomość znalazła się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, stanowią istotną dla sprawy nową okoliczność faktyczną, która wyszła na jaw dopiero po uruchomieniu obiektu. W tym stanie rzeczy obowiązkiem organu winno być wznowienie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę celem wyjaśnienia i ustalenia przyczyn zaistniałej sytuacji. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Kujawsko-Pomorski wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...], nr [...]. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż skarżący o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedział się w okresie czerwiec - lipiec 2007 r., kiedy to ustawiono na terenie budowy tablicę informacyjną i rozpoczęto roboty budowlane, w związku z czym wniosek o wznowienie postępowania, skierowany do organu w lutym 2008 r., został złożony z uchybieniem miesięcznego terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Uzasadniając powyższe twierdzenie Wojewoda powtórzył argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. W skardze do tutejszego Sądu S. C. powtórzył zawarte w odwołaniu od decyzji z dnia [...]. wywody o przysługującym mu z mocy prawa przymiocie strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę oraz niezgodnej z prawem, zawężającej interpretacji pojęcia "obszar oddziaływania obiektu". Ponownie podniósł, iż w rozpatrywanym przypadku zaistniała podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ obiekt po uruchomieniu zaczął generować hałas i drgania, w związku z czym wyszła na jaw istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna. Skarżący podkreślił, że uruchomienie obiektu miało miejsce w pierwszych dniach lutego 2008 r. i wówczas dopiero dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. W związku z tym wnosząc o wznowienie postępowania pismem z dnia 12 lutego 2008 r. nie przekroczył miesięcznego terminu wyznaczonego w art. 148 § 1 k.p.a. Ponadto zarzucił, iż orzekające w sprawie organy pominęły stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2010 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał zaskarżoną decyzję, wnosząc o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do podniesionych w skardze zarzutów wskazał, iż w postępowaniu wznowieniowym obowiązkiem organu jest w pierwszej kolejności zbadanie dopuszczalności wznowienia postępowania, a więc istnienia przyczyn przedmiotowych i podmiotowych wznowienia oraz terminowości złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania. Zbadanie zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego jest bezwzględnym obowiązkiem organu. Kwestia ta jest rozpoznawana w pierwszej kolejności, a więc poprzedza w ogóle etap merytorycznych rozważań odnośnie interesu prawnego strony do wniesienia takiego wniosku. Po poczynieniu tych uwag organ II instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie doszło do przekroczenia terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a., co musiało skutkować odmową wznowienia postępowania bez dokonywania analizy i merytorycznej oceny podniesionych przez skarżącego zarzutów. Zdaniem Wojewody wszczęcie postępowania pomimo uchybienia przez stronę terminu do złożenia wniosku stanowiłoby rażące naruszenie prawa i godziłoby w zasadę ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jedną z form sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej w ramach postępowania sądowoadministracyjnego jest rozpoznawanie skarg na ostateczne decyzje administracyjne. Sąd ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, biorąc pod uwagę stan prawny istniejący w dacie wydania tej decyzji oraz stan faktyczny ustalony przez organy prowadzące postępowanie administracyjne. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 765/08, były w rozpatrywanym przypadku wiążące zarówno dla organów orzekających w sprawie, jak i dla Sądu. W powyższym wyroku tutejszy Sąd nakazał organom zbadanie dopuszczalności wniosku skarżącego o wznowienie postępowania w zakresie zachowania terminu określonego w art. 148 k.p.a. Przepis ten stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). W tym zakresie organ I instancji przeprowadził postępowanie. Wezwał skarżącego trzykrotnie do wskazania daty, w jakiej dowiedział się o ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (pisma organu z dnia 4 i 31 sierpnia oraz 20 września 2010 r.). W pismach z dnia 8 oraz 28 września 2010 r. skarżący nie udzielił jednak odpowiedzi na wezwanie organu. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż z uwagi na istotę wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, konieczne jest ustalenie daty, w której strona dowiedziała się o decyzji, ponieważ podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W fazie wstępnej postępowania wznowieniowego bada się dopuszczalność podania pod względem zachowanego miesięcznego terminu. W przedmiotowej sprawie organy administracji w tym kierunku prowadziły postępowanie w związku z wiążącym zaleceniem zwartym w wyroku tutejszego Sądu. Przedmiotem oceny nie była kwestia dopuszczalności podania z przyczyn podmiotowych. Organy nie oceniały, czy skarżący posiada przymiot strony. Zatem zarzuty podniesione w skardze co do pominięcia stanowiska zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 893/09, oddalającym skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji, są całkowicie nieuzasadnione. Wydając ww. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny związany był podstawami skargi kasacyjnej i nie zajmował się kwestią zachowania terminu wyznaczonego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Nie wypowiedział się w ogóle w zakresie dopuszczalności podania o wznowienie z uwagi na termin. Nie ulega wątpliwości, że w wyniku oddalenia skargi kasacyjnej wiążące pozostało, zarówno dla organów, jak i dla Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie, zalecenie zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 stycznia 2009 r., dotyczące zbadania terminowości złożenia wniosku o wznowienie. Nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie to, kiedy skarżący zaczął odczuwać uciążliwości inwestycji. Ważne jest, kiedy powziął wiadomość o tym, że inwestycja jest realizowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość skarżącego, działka nr [...], jest oddzielona drogą od nieruchomości objętej inwestycją. W związku z tym należy dać wiarę ustaleniom organu, że w czerwcu-lipcu 2007 r., kiedy inwestor rozpoczął prowadzenie robót budowlanych, skarżący powziął wiadomość o ostatecznym pozwoleniu na budowę. Z treści pism procesowych skarżącego słusznie organy wyprowadziły wniosek, że skarżący nie kwestionuje istnienia tablicy informacyjnej o budowie w miejscu inwestycji. We wniosku o wznowienie postępowania z dnia 12 lutego 2008 r. powołuje się na pozwolenie na budowę nr [...] zgodnie z tablicą informacyjną. Zgodnie z art. 42 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego kierownik budowy (robót) jest obowiązany umieścić na budowie lub rozbiórce, w widocznym miejscu, tablicę informacyjną oraz ogłoszenie zawierające dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia. Natomiast zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 2, ust 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. z 2002 r., Nr 108, poz. 953 ze zm.) tablica informacyjna zawiera numer pozwolenia na budowę oraz nazwę, adres i numer telefonu właściwego organu nadzoru budowlanego; tablica informacyjna ma kształt prostokąta o wymiarach 90 cm x 70 cm.; napisy na tablicy informacyjnej wykonuje się w sposób czytelny i trwały, na sztywnej płycie koloru żółtego, literami i cyframi koloru czarnego, o wysokości co najmniej 4 cm.; tablicę informacyjną umieszcza się w miejscu widocznym od strony drogi publicznej lub dojazdu do takiej drogi, na wysokości umożliwiającej jej odczytanie. W opinii Sądu z uwagi na usytuowanie nieruchomości nr [...] w pobliżu miejsca realizacji inwestycji skarżący musiał wiedzieć o tablicy informacyjnej, a tym samym o wydanym pozwoleniu na budowę, w momencie ustawienia tej tablicy na budowie, czyli w połowie 2007 r. Skoro więc skarżący wiedział o wydanej decyzji udzielającej spółce F. pozwolenia na budowę już w czerwcu-lipcu 2007 r., składając wniosek o wznowienie postępowania w lutym 2008 r. przekroczył miesięczny termin wynikający z art. 148 k.p.a. Oznacza to, iż orzekające w sprawie organy, odmawiając wznowienia postępowania na wniosek skarżącego, działały zgodnie z obowiązującym prawem. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.