II SA/Bd 86/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi ze skargi A. W. na orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stopnia niepełnosprawności 1. uchyla zaskarżone orzeczenie, 2. stwierdza, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu. Wojewódzki Zespół do Orzekania o Niepełnosprawności w B. w dniu [...] września 2012 r. wydał orzeczenie nr [...] o stopniu niepełnosprawności na podstawie art. 6 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (j. t. Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721) oraz art. 138 § 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. W. od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. w dniu [...] sierpnia 2012 r. nr [...] - uchylając zaskarżone orzeczenie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał tylko, że na podstawie załączonej dokumentacji medycznej oraz wyników badania bezpośredniego stwierdzono konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Skargę na powyższe orzeczenie złożył A. W. wskazując, iż jego pogłębiająca się choroba trwa od 2008 r. wnosząc o przyznanie mu umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, dodając że tylko to umożliwia mu kontynuację pracy. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 143, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wypada więc zaznaczyć, odnosząc się do żądania zawartego w skardze, że rozpoznając skargę sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wydania orzeczenia zastępującego decyzję organu administracyjnego. Należy także zaznaczyć, że stosownie do przepisu art. 134 § 1 oraz art. 133 § 1 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną - co w niniejszej sprawie wymaga szczególnego podkreślenia. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wydając zaskarżoną decyzję (orzeczenie) oprócz przepisu ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721) organ odwoławczy jako podstawę prawną swej decyzji przywołał także przepis art. 138 § 2 Kpa. W związku z tym wypada przede wszystkim stwierdzić, że zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Dlatego też zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, bowiem istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Nie sprowadza się natomiast do kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji i tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Tak więc organ odwoławczy powinien rozpatrzyć sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Analiza przepisu art. 138 § 1 pkt 2 Kpa prowadzi do wniosku, że wyłączona jest możliwość wydania decyzji odwoławczej ograniczonej tylko do orzeczenia o bycie prawnym decyzji organu I instancji bez ustosunkowania się do sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji, bowiem zgodnie z art. 138 Kpa organ odwoławczy, uchylając decyzje organu pierwszej instancji, jest zobowiązany do określenia swego stanowiska w sprawie. To zaś winno nastąpić poprzez orzeczenie co do istoty sprawy, umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zatem decyzja organu odwoławczego ograniczająca się tylko do uchylenia decyzji organu administracji pierwszej instancji naruszeniem przywołanych przepisów. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 Kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Stanowisko organu winno także być odpowiednio uzasadnione w sposób wskazany treścią art. 107 § 3 Kpa. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i niedopuszczalna jest wykładania rozszerzająca art. 138 § 2. Tymczasem w zaskarżonym orzeczeniu organ odwoławczy wskazał tylko, że zachodzi "... konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości," bez wskazania zarówno na okoliczności, które wymagają ponownego wyjaśnienia, jak i bez wskazania, dlaczego organ odwoławczy sam nie może przeprowadzić takiego postępowania. Zaskarżone orzeczenie organu odwoławczego stanowi także istotne naruszenie nie tylko przepisów art. 15 i 138 § 2 Kpa, lecz także i przepisów art. 107 § 1 i 3 Kpa. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia jest nad wyraz bardzo lakoniczne sprowadza się do jednego tylko zdania w znacznej części przed chwilą już przywołanego. W szczególności należy podkreślić, że w uzasadnieniu swego orzeczenia organ nie przedstawił analizy przywoływanej dokumentacji medycznej i związanych z nią swoich wątpliwości oraz wynikających z tego wniosków. Uznając, że przy wydaniu zaskarżonego orzeczenia doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu określonym w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - na podstawie tego przepisu Sąd uchylił zaskarżone orzeczenie organu odwoławczego. Rozpatrując ponownie odwołanie skarżącego od orzeczenia Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. organ postąpi wg powyższych wskazań i ocen, które po myśli art. 153 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają charakter wiążący.