II SA/Bd 86/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy pkt 2 decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...]. Prezydent G. decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] uznał A. K. (zwaną dalej "Skarżącą") z dniem [...] października 2019 r. za osobę bezrobotną oraz odmówił Skarżącej przyznania prawa do zasiłku. Organ wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1482 ze zm., zwanej dalej "ustawą o promocji zatrudnienia") prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres 365 dni, opłacał składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolnicznej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Organ ustalił, że Skarżąca w wymaganym okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, tj. od [...] marca 2018 r. do [...] września 2019 r. przez 545 dni tj. od [...] marca 2018 r. do [...] września 2019 r. prowadziła działalność gospodarczą. We wskazanym okresie 18 – miesięcznym Skarżąca nie opłacała ww. składek przez wymagany okres 365 dni. W okresie od [...] marca 2018 r. do [...] września 2018 r. Skarżąca pobierała zasiłek chorobowy z ubezpieczenia społecznego, natomiast od [...] września 2018 r. do [...] września 2019 r. (364 dni) Skarżąca pobierała zasiłek macierzyński z ubezpieczenia chorobowego. Dzień [...] września 2019 r. nie został natomiast potwierdzony przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako okres, za który zostały opłacone składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. W odwołaniu Skarżąca podniosła, że opłaciła składkę za dzień [...] września 2019 r. Ponadto w okresie prowadzonej działalności od [...] stycznia 2016 r. do [...] marca 2018 r. opłacone zostały składki na ubezpieczenie społeczne od podstawy wymiaru składek równej lub wyższej niż kwota minimalnego wynagrodzenia za pracę. Skarżąca wskazała ponadto, że w okresie od [...] marca 2018 r. do [...] września 2018 r. była na zasiłku chorobowym, a w okresie od [...] września 2018 r. do [...] września 2019 r. – na zasiłku macierzyńskim z ubezpieczenia chorobowego. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda K. – P. decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...].AC utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda na podstawie przedstawionych przez Skarżącą zaświadczeń z ZUS ustalił, że: - składki na ubezpieczenie społeczne Skarżąca opłaciła za okres od [...] grudnia 2013 r. do [...] grudnia 2015 r. i od [...] stycznia 2016 r. do [...] marca 2018 r., - składki na Fundusz Pracy Skarżąca opłaciła za okres od [...] stycznia 2016 r. do [...] marca 2018 r. - zasiłek chorobowy z ubezpieczenia społecznego Skarżąca pobierała w okresie od [...] marca 2018 r. do [...] września 2018 r. - zasiłek macierzyński z ZUS Skarżąca pobierała w okresie od [...] września 2018 r. do [...] września 2019 r. - składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy poza ww. okresami, zostały zapłacone także za dzień [...] września 2019 r. Na podstawie zgromadzonych dokumentów Wojewoda uznał, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, liczonego od [...] marca 2018 r. Skarżąca korzystała ze zwolnienia w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy pobierając zasiłek chorobowy i następnie zasiłek macierzyński. Do okresu uprawniającego do zasiłku można Skarżącej zaliczyć tylko jeden dzień tj. [...] września 2019 r. z racji opłacenia za ten dzień składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Nie została zatem spełnione przesłanka umożliwiająca nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wojewoda, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zwrócił uwagę, że art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia mowa jest o opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności, a jedyne zastrzeżenie dotyczy art. 104b ust. 2 ustawy – który nie dotyczy Skarżącej, gdyż nie skończyła ona 55 lat. Przesłanka opłacania składek w przypadku osób prowadzących działalność gospodarczą oznacza stan faktycznego ich uiszczania, a nie podlegania obowiązkowi uiszczania, jak to ma miejsce w przypadku osób zatrudnionych i nie może zatem obejmować przypadków zwolnienia od obowiązku składkowego. W skardze do sądu administracyjnego A. K. zarzuciła decyzji Wojewody: - naruszenie prawa materialnego - art. 71 ust 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia poprzez niezastosowanie i niezaliczenie okresów pobierania zasiłku macierzyńskiego także w okresie prowadzenia pozarolniczej działalności, do okresu 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2 art. 71 ww ustawy; - naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2d tej ustawy poprzez błędną językową interpretację normy prawnej zamiast funkcjonalnej i systemowej; - naruszenie zasad konstytucyjnych, wyrażonych w art. 2, art. 67 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie. Podnosząc powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu Skarżąca powołując się na stanowisko prezentowane m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2017 r. (sygn. I OSK 825/17) podniosła, że okoliczność, że w okresie ostatnich 18 miesięcy przed zarejestrowaniem korzystała ze zwolnienia z opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, pobierając zasiłek macierzyński i chorobowy, nie może powodować odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Prowadziłoby to bowiem do niczym nieuzasadnionej dyskryminacji Skarżącej i pogwałcenia jej konstytucyjnych praw: do zabezpieczenia społecznego, równego traktowania i szczególnej pomocy władz publicznych w okresie przed i po urodzeniu dziecka. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Istotną kwestią w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy okres pobierania zasiłku macierzyńskiego zalicza się do okresu 365 dni, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 lit. d) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli:... 2) w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: ... d) opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Bezsporne w sprawie jest, że skarżąca w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania przez 364 dni, prowadząc pozarolniczą działalność gospodarczą pobierała zasiłek macierzyński, a za 1 dzień opłaciła składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Odmawiając Skarżącej zaliczenia okresu pobierania zasiłku macierzyńskiego do okresu o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia Wojewoda powołał się z jednej strony na bezwzględnie obowiązujący charakter normy ustawowej co do spełnienia wymogu opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy – którego to wymogu w okresie pobierania zasiłku macierzyńskiego Skarżąca nie spełniła. Z drugiej zaś strony Wojewoda wskazał na brak możliwości zaliczenia Skarżącej do osób, które objęte są wskazaną w art. 71 ust. 2 pkt 1 lit. d) regulacją "z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2". Przepis art. 104b ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia stanowi, że "Składki na Fundusz Pracy, o których mowa w art. 104 ust. 1, opłaca się za osoby wymienione w art. 104 ust. 1 pkt 1-3, które nie osiągnęły wieku wynoszącego co najmniej 55 lat dla kobiet i co najmniej 60 lat dla mężczyzn". Z treści art. 104 ust. 1 pkt 3 lit. g) ustawy wynika, że nie są objęte obowiązkiem opłacania składek na Fundusz Pracy inne niż wymienione w pkt 1 i 2 ust. 1 art. 104 ustawy osoby podlegające ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym lub zaopatrzeniu emerytalnemu, pobierające zasiłek macierzyński. Wynika z tego zatem, że osoby pobierające zasiłek macierzyński nie są objęte obowiązkiem opłacania składek na Fundusz Pracy. Co więcej, zgodnie z art. 16 ust. 8 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 poz. 266) składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe (...) osób pobierających zasiłek macierzyński albo zasiłek w wysokości zasiłku macierzyńskiego (...) finansuje w całości budżet państwa za pośrednictwem Zakładu. Osoby pobierające zasiłek macierzyński nie są zatem zobowiązane do opłacania ww. składek na ubezpieczenie społeczne. W świetle powyższego stanowisko prezentowane przez organy prowadziłoby do uznania, że ustawodawca wprowadził takie rozwiązanie, które z jednej strony osobę prowadzącą pozarolniczną działalność gospodarczą, pobierającą zasiłek macierzyński – zwalnia z opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, a z drugiej strony równocześnie wprowadza niejako sankcję (w postaci pozbawienia prawa do zasiłku dla bezrobotnych) za brak opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Należy przy tym zauważyć, że w takiej sytuacji nie znalazły się inne osoby pobierające zasiłek macierzyński tj. pobierające ten zasiłek po zakończeniu pozarolniczej działalności (art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia). Sąd podziela stanowisko wskazane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2017 r. (sygn. I OSK 825/17), że art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia, o ile interpretować go literalnie, narusza zasady wyrażone w art. 2, art. 67 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Rozwiązanie wynikające z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) w połączeniu z regulacją zawartą w art. 104b ust. 2) ustawy stają się dla ich adresatów "pułapką", której, kierując się przepisami ustawy, obywatel nie może uniknąć Nie można zaakceptować rozwiązania, które przyznając zwolnienie z obowiązku uiszczania składek na Fundusz Pracy, równocześnie wprowadza za to sankcję. Literalna wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy kłóci się z treścią art. 2 Konstytucji. Narusza ono również zasadę równości obywateli wobec prawa. Nie ma żadnego aksjologicznego uzasadnienia dla wprowadzenia zróżnicowania skutków zwolnienia (z mocy prawa) od obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy. Skoro zaś ustawodawca w art. 16 ust. 8 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, realizując nakaz szczególnej pomocy władz publicznych matce przed i po urodzeniu dziecka (art. 71 ust. 2 Konstytucji RP), wskazał, że składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe osób pobierających zasiłek macierzyński, finansuje w całości budżet państwa za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (solidaryzm społeczny), to prawidłowa wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d, ust. 2 pkt 3 oraz art. 104b ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia prowadzi do wniosku, że do okresu 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2 art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia zalicza się okresy pobierania zasiłku macierzyńskiego także w okresie prowadzenia pozarolniczej działalności (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), podobnie jak okresy pobierania zasiłku macierzyńskiego przez matki, po zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności jak i matki pozostające w stosunku pracy. Wyjątek w stosunku do zasady opłacania składki na Fundusz Pracy bądź ubezpieczenia społeczne (art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia) nie musi być określony w samej ustawie o promocji zatrudnienia, lecz może wynikać także z przepisów innej ustawy (art. 16 ust. 8 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) i prawidłowo dekodowanej normy prawnej z powołanych przepisów (por. ww. wyrok NSA z 14 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 825/17). W świetle powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja w części odmowy przyznania prawa do zasiłku została wydana z naruszeniem art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien rozstrzygnąć sprawę uwzględniając przedstawioną powyżej ocenę Sądu, że do okresu 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2 art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia zalicza się okresy pobierania zasiłku macierzyńskiego także w okresie prowadzenia pozarolniczej działalności Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) Sąd orzekła jak w sentencji wyroku.