II SA/Bd 860/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. C. i A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących J. C. i A. C. kwotę 164 (sto sześćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. U z a s a d n i e n i e: Decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił wobec A. C. i J. C. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek stworzenia warunków do podłączenia do gminnej sieci wodociągowej działki nr [...] o pow. [...] ha położonej przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z decyzją PINB z dnia [...].2015 udzielającą pozwolenia na użytkowanie zostały stworzone warunki techniczne do podłączenia do gminnej sieci wodociągowej działki nr [...], która na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...].2015 została podzielona na działki o nr ewid.[...] i [...]. Powyższe zostało potwierdzone przez Gminny Zakład Komunalny w dniu [...].2015. Inwestycja została zrealizowana ze środków gminnych, w związku z czym została spełniona przesłanka wynikająca z art. 143 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wskazał, że teren nieruchomości nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie ustalono na podstawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy [...] z dnia [...].1997 r., zgodnie z którym teren na którym położona jest nieruchomość znajduje się w jednostce mieszkaniowo-usługowo-rolniczej [...]. Dla działki [...] została wydana decyzja z dnia [...].2013 ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego. Organ podniósł, że uchwałą nr [...] z dnia [...] 2005 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz.Urz Woj. Kuj-Pom. Nr 84, poz. 1590) uchwaliła wysokość stawek procentowych opłat adiacenckich z tytułu różnicy pomiędzy wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po jego wybudowaniu. Z opracowanego przez biegłego operatu szacunkowego wynika, że wartość nieruchomości wzrosła. Organ uznał, że wzrost wartości nieruchomości wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej w wysokości [...] zł. W odwołaniu od powyższej decyzji A. i J. C., zwani dalej: "skarżącymi", zarzucili jej 1) rażące naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 145 i 146 u.g.n. poprzez ustalenie opłaty w sytuacji, gdy brak jest miarodajnych dowodów, iż podłączenie do sieci wodociągowej faktycznie spowodowało taki wzrost; 2) sprzeczność ustaleń faktycznych z zebranym materiałem dowodowym, poprzez przyjęcie że wartości działki nr [...] w związku z podłączeniem do gminnej sieci wodociągowej wzrosła aż o [...] zł; 3) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności nie wzięcie pod uwagę operatu szacunkowego sporządzonego przez F. R. w dniu [...].2016 wykonanym na zlecenie organu w celu wyceny tej samej nieruchomości w sprawy [...]; 4) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania w sprawie całego materiału dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; 5) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do organów administracyjnych. Decyzją z dnia [...]2016, znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało, że rzeczoznawca majątkowy prawidłowo sporządził operat szacunkowy stanowiący główny dowód w sprawie. Zastosował on podejście porównawcze, metodę porównania parami. Na potrzeby wyceny nieruchomości w stanie przed wybudowanie i po wybudowaniu infrastruktury technicznej dokonano analizy lokalnego rynku nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową o pow. 0,1000 ha do 0,6000 ha, dla których obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wydaną decyzję ustalającą warunki zabudowy lub obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowiących przedmiot prawa własności. Obszar rynku obejmował [...], miejscowość [...] i [...]. Okres badania cen zawierał się pomiędzy [...] 2013 a dniem wyceny. Rzeczoznawca uznał, że w badanym okresie popyt i podaż na przedmiotowym rynku nie były zrównoważone. Z uwagi na korzystny dojazd do [...] oraz bliskość [...] ceny gruntów są jednymi z najwyższych w powiecie bydgoskim. Najwyższe ceny jednostkowe osiągają działki o pow. ok. 800-100 m2, uzbrojone, z dogodnym dojazdem i korzystnym otoczeniem. Ceny ofertowe podobnych nieruchomości kształtują się na poziomie od 120 do [...] zł za m2 gruntu, a średnia cena ofertowa kształtuje się na poziomie ok [...] zł za m2. ceny transakcyjne wahają się od 90 do 250 zł za m2 co odzwierciedla prawa rynku i uwzględnia różnice między cenami ofertowymi i transakcjami na poziomie 15-20%. Na lokalnym rynku można zaobserwować również utrzymującą się na zbliżonym poziomie wysokość całościowych cen transakcji, gdzie za działki o powierzchni 0,0800 do ,1200 ha uzyskuje się średnio ceny od 100.000 zł do 220.000 zł. Rynek działek o pow. powyżej 0,1000 ha jest słabo rozwinięty. W badanym okresie rzeczoznawca nie zaobserwował zmian cen nieruchomości wskutek upływu czasu. SKO wskazał, że w przedmiotowym operacie dokonano szczegółowej analizy transakcji nieruchomościami, które nie miały możliwości podłączenia do sieci wodociągowej. Stwierdzono że jedynie 20 % transakcji na analizowanym rynku dotyczy działek spełniających ten warunek. Większość z nim miała dostęp do sieci elektroenergetycznej, pojedyncza miała też dostęp do sieci kanalizacyjnej lub gazowej. Do dalsze analizy wybrano pięć nieruchomości ze wzg. Na podobieństwo i wiarygodność transakcji. W wyniku analizy rzeczoznawca stwierdził że ceny transakcyjne podobnych nieruchomości. W skardze złożonej do Sądu, skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: 1/ utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, która rażąco narusza prawo materialne, a w szczególności art. 145 i art. 146 u.g.n., poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej, w sytuacji gdy brak jest miarodajnych dowodów, iż podłączenie do gminnej sieci wodociągowej faktycznie spowodowało taki wzrost; 2/ sprzeczność ustaleń faktycznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym poprzez przyjęcie, że zgodnie z utrzymaną w mocy decyzją wartość działki nr [...], w związku z podłączeniem do gminnej sieci wodociągowej wzrosła aż o [...] zł, 3/ utrzymanie wadliwej decyzji organu I instancji w mocy, w sytuacji gdy nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności nie wzięto pod uwagę operatu szacunkowego sporządzonego przez F. R. w dniu [...].2016 r., który został wykonany na zlecenie Wójta Gminy [...] w celu wyceny przedmiotowej nieruchomości w sprawie [...], 4/ utrzymanie wadliwej decyzji organu I instancji w mocy i naruszenie art. 157 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie, tj. brak przeprowadzenia oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w sytuacji, w której jest on sprzeczny z operatem sporządzonym przez F. R. w dniu [...].2016 r., wykonanym rat zlecenie Wójta Gminy [...] w celu wyceny tej samej nieruchomości sprawie [...], 5/ naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie zebrania w sprawie całego materiału dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, 6/ naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do organów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", jak i poprzedzającej ją decyzji, potwierdza, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono przepisom postępowania, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji. Materialnoprawną podstawę kwestionowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2014 roku, poz. 518 z późniejszymi zmianami), dalej u.g.n. , z których wynika, że w obowiązującym systemie prawnym ponoszenie opłaty adiacenckiej jest wyrazem uczestniczenia w kosztach wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (w tym przypadku: drogi i kanalizacji sanitarnej) z udziałem środków publicznych (Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi – art. 143 ust. 1 u.g.n.) przez beneficjentów takiej inwestycji, przy czym owo uczestniczenie jest uzależnione od woli organu administracji, który może, ale nie musi opłatę ustalić. Opłata nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie. W świetle art. 145 ust. 1 u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej możliwe jest każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych rodzajów urządzeń (sieci) infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów (art. 148b ust. 1 u.g.n.). Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, w której ustalono wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 2 zd. pierwsze w zw. z art. 146 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu (art. 146 ust. 2 u.g.n.). Z przytoczonych regulacji wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu budowy infrastruktury technicznej może być wydana, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) została wybudowana infrastruktura techniczna, z udziałem środków publicznych; 2) nie upłynął okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej ; 3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania infrastruktury technicznej, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego; 4) w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Sporne w niniejszej sprawie jest jedynie spełnienie 3 z przesłanek – wzrost wartości nieruchomości Skarżący powoływali się na inny operat szacunkowy sporządzony dla tej samej nieruchomości w postępowaniu dot. wzrostu jej wartości w związku z podziałem nieruchomości, w którym wartość nieruchomości określono na inną, mniejszą o blisko 8000 zł., kwotę. Należy zauważyć, że oba operaty zostały opracowane dla tej samej nieruchomości skarżącego i w tym samym czasie. Operat będący podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej, został sporządzony przez rzeczoznawcę T. M. w dniu [...] 2015 r., a operat sporządzony w sprawie określenia wartości nieruchomości strony w celu ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, został opracowany przez rzeczoznawcę F. R. w dniu [...] 2016 r. Operaty te określały wartość nieruchomości strony po dacie [...] 2015 r., kiedy to zostały stworzone warunki techniczne do podłączenia do gminnej sieci wodociągowej działki strony. W operacie T. M. wartość nieruchomości określono na kwotę [...]zł. , a w operacie F. R. wartość tą określono na kwotę [...]zł. Ustosunkowując się do podniesionego zarzutu strony w zakresie innej wartości tej samej nieruchomości, określonej w obu operatach, organ odwoławczy stwierdził, że operat F. R. został sporządzony w celu określenia wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem, a cel dla którego został sporządzony operat determinuje jego przeznaczenie, więc nie można opierać się w sprawie niniejszym na operacie, który został sporządzony w innym celu niż ustalenie wzrostu wartości nieruchomości z uwagi na infrastrukturę wodociągową. W ocenie Sądu, zajęte przez organ stanowisko narusza przepisy art. 7, 8, 77 § 1,2,3 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. Powyższy argument organu odwoławczego nie może być uznany za zasadny, albowiem wartość nieruchomości określona w operacie F. R. na kwotę [...]zł., nie uwzględniała jeszcze celu sporządzenia operatu, a więc wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału. Rozbieżność oszacowania wartości tej samej nieruchomości, wynosząca blisko [...] zł, przy ustalonej wysokości opłaty adiacenckiej w kwocie [...]zł., nie została więc wyjaśniona przez organ, ani w sposób merytoryczny (brak odniesienia się do sposobu obliczenia wartości obu nieruchomości), ani w sposób formalny, z uwagi na to, że skarżący powołuje się na wartość nieruchomości określoną w operacie F. R. przed obliczeniem jej wzrostu, w więc bez uwzględnienia celu wyceny, a cel wyceny stanowił dla organu argument wyjaśniający zarzut strony. Należy więc wskazać, że w świetle wskazanych wyżej przepisów postępowania, w szczególności art. 8 k.p.a., który wyraża zasadę zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej, decyzję organu odwoławczego, należało uznać za wadliwą. Podniesione wątpliwości strony, co do różnic w wycenie nieruchomości winny były zostać wyjaśnione w przekonywujący sposób. Nie jest bowiem argumentem uzasadnionym, sporządzenie innego operatu w innej sprawie, szczególnie w sytuacjach, kiedy oba operaty określają wartość nieruchomości w tym samym czasie i w tym samym stanie prawnym i faktycznym. Niezależnie od stopnia istotnych różnic pomiędzy omawianymi operatami, łatwo wyobrazić sytuację, kiedy w różnych operatach wartość nieruchomości zostanie określona w daleko bardziej odmiennych wartościach lub przy użyciu jeszcze bardziej zróżnicowanych kryteriów, niż ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Czy wówczas wystarczającym argumentem organu będzie stwierdzenie, że oba operaty zostały sporządzone w innych sprawach ? W ocenie Sądu, nie jest to właściwy kierunek rozwiewania istniejących w sprawie wątpliwości, co do jej stanu faktycznego, albowiem nie jest zgodny z obowiązkiem organu wynikającym z ww. przepisów k.p.a. Należy zwrócić uwagę na fakt, ani Sąd ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Zgodnie z treścią art. 157 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Oczywiście z przepisu tego nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a., a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego, a zarzuty skarżącego do operatu opracowanego przez T. M., dotyczyły takich właśnie, merytorycznych aspektów opinii tego biegłego. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że "rzeczoznawcę majątkowego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami i z tego względu jego pozycja jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. W związku z powyższym, ocena prawidłowości - pod względem merytorycznym - wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością" (wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., I OSK 701/11). Dlatego też wobec omawianej sytuacji, niezbędną czynnością procesową organu odwoławczego winno było być przynajmniej zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego T. M. o ustosunkowanie się do zarzutów, tak określenia różnych wartości nieruchomości , jak też przyjętych odmiennych kryteriów jej wyceny w obu operatach, co zarzucał skarżący. Dopiero po nadesłaniu żądanego wyjaśnienia, organ będzie miał materiał do podjęcia decyzji w zakresie uznania, czy wyjaśnienia te są przekonywujące, czy też nie, co otworzyć może drofgę do zastosowania w sprawie przepisu art. 157 ust. 1 u.g.n. i zwrócenia się do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Zaniechanie wskazanej czynności skutkowało przedwczesnym wydaniem zaskarżonej decyzji bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, który nie mógł w tych warunkach uznany zostać za prawidłowo zebrany jego całokształt. Powyższe zaniechanie organu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co przesądza o skuteczności omawianego zarzutu. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, p.p.s.a., uchylono zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającym ja orzeczeniem. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 209 p.p.s.a.