II SA/Bd 863/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Wojewoda L., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r. Nr 69 poz. 415 z późn.zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. M. od decyzji Starosty W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w sprawie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W postępowaniu wyjaśniającym, które przeprowadzono po wznowieniu postępowania administracyjnego, organ pierwszej instancji ustalił, że skarżąca od dnia [...] lutego 2001 do dnia [...] czerwca 2002 r. była zatrudniona w firmie "P." a zatem w powyższym okresie nie mogła się legitymować statusem osoby bezrobotnej. Efektem tych ustaleń było wydanie B. M. w dniu [...] maja 2012 r. decyzji określającej świadczenia wypłacone w okresie od [...] września 2001r. do [...] września 2002r. jako pobrane nienależnie i zobowiązującej do ich zwrotu w kwocie 7 001,10 zł. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji strona podniosła, że nastąpiło przedawnienie roszczeń. Organ odwoławczy wskazał, że zarówno pod rządami ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, jak również obecnie obowiązującej ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy bezrobotny, który pobrał nienależne świadczenie zobowiązany jest do jego zwrotu. Jako podstawę materialnoprawną rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy wskazał art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. i podkreślił, że dla jego zastosowania niezbędne jest zaistnienie dwóch przesłanek: obiektywnej – w postaci wypłaty świadczenia mimo zaistnienia okoliczności skutkujących utratą prawa do jego pobierania oraz subiektywnej – w postaci prawidłowego pouczenia osoby, która pobrała świadczenie, o okolicznościach skutkujących utratą uprawnień do tego świadczenia. W ocenie organu w niniejszej sprawie obydwie przesłanki zaistniały, bowiem wobec pozostawania przez skarżącą w zatrudnieniu od [...] lutego 2001 do [...] września 2002 r. wystąpiła podstawa do pozbawienia jej statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku. Mimo, że decyzje o przyznaniu prawa do zasiłku oraz prawa do dodatku szkoleniowego nie mogły zostać uchylone, z uwagi na upływ pięciu lat od dnia ich doręczenia. Organ odwoławczy wskazał nadto, że materiał w sprawie wskazuje, iż organ I instancji uwzględnił przepis art. 76 ust. 3 ww. ustawy dotyczący przedawnienia roszczeń powiatowego urzędu pracy, ponieważ w aktach sprawy znajduje się informacja, z której wynika, że skarżąca została powiadomiona przez organ pierwszej instancji o fakcie przedawnienia roszczeń. W ocenie organu sam fakt przedawnienia roszczenia nie stanowił jednak przeszkody do stwierdzenia, że wypłacone świadczenie było świadczeniem nienależnym, tym bardziej, że o potwierdzenie zasadności tego świadczenia wystąpił w dniu [...] października 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Wojewoda stwierdził, że przepis art. 76 ust. 3 nie przewiduje przedawnienia uprawnienia organu administracji do wydania decyzji stwierdzającej pobranie nienależnego świadczenia. B. M. w skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. opisała swoją trudną sytuację rodzinną i majątkową oraz okoliczności, które skłoniły ją do niezgłoszenia w PUP faktu podjęcia zatrudnienia w 2001 r. W związku z tym skarżąca wniosła o odstąpienie od żądania zwrotu wymienionej w decyzji kwoty z uwagi na przedawnienie roszczenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając decyzję administracyjną według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 270, zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."), sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 P.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie. Skarga B. M., oceniana z uwzględnieniem powyższych kryteriów, podlega uwzględnieniu i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie odnosząc się do wniosku skargi wskazać przyjdzie, że Sąd administracyjny nie jest właściwy dla orzeczenia w przedmiocie ewentualnego odstąpienia od żądania zwrotu kwoty pobranych świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy. Zgodnie z przepisem art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obowiązkiem każdego organu władzy publicznej jest działanie na podstawie i w granicach prawa. Powtórzenie tej zasady stanowi art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm., przywoływanej dalej jako: "K.p.a."). Ponadto zasady ogólne postępowania administracyjnego stanowią, że organy administracji publicznej: w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 K.p.a.). Organy obowiązane są także zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 K.p.a.). W ocenie Sądu decyzja Starosty W. z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego przez skarżącą świadczenia, została podjęta z naruszeniem powyższych zasad postępowania administracyjnego w takim stopniu, że skutkować winno to jej uchyleniem w trybie odwoławczym. Została ona jednak utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody [...]. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn.zm.). Ze względu na przedmiot sprawy przywołać należy przepis art. 76 ww. ustawy, który stanowi, że osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne (ust. 1). Za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się (ust. 2): 1) świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach; 2) świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie; 3) zasiłek, stypendium lub inne świadczenie pieniężne finansowane z Funduszu Pracy wypłacone osobie za okres, za który nabyła prawo do emerytury, świadczenia przedemerytalnego, renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, renty rodzinnej, renty socjalnej, zasiłku macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego, zasiłku chorobowego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli organ rentowy, który przyznał świadczenie, nie dokonał jego pomniejszenia na zasadach określonych w art. 78 (...). Roszczenia z tytułu zasiłków, stypendiów i innych świadczeń pieniężnych finansowanych z Funduszu Pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia spełnienia warunków do ich nabycia przez uprawnioną osobę, a roszczenia powiatowego urzędu pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia ich wypłaty (ust. 3). Przy czym, w zakresie nieuregulowanym w ust. 2-4, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny dotyczące przerwania biegu terminu przedawnienia (ust.5). Kwoty nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ust.6). Po myśli art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ww. ustawy, wydawanie decyzji o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku, stypendium, innych nienależnie pobranych świadczeń lub kosztów szkolenia i przygotowania zawodowego dorosłych finansowanych z Funduszu Pracy, należy do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Starosta W., powołując przepis art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ww. ustawy orzekł o obowiązku zwrotu przez B. M. nienależnie pobranego świadczenia w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji w kwocie 7001,10 zł. oraz wskazał, że po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu do zwrotu świadczenia, wszczęte zostanie postępowanie w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu [...].11.2011r. do Powiatowego Urzędu Pracy we W. wpłynęło z ZUS I Oddział w W. pismo, z treści którego wynikało, że w okresie od dnia [...] lutego 2001 r. do dnia [...] czerwca 2002 r. strona podlegała ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba wykonująca pracę. W wyniku analizy akt sprawy organ uznał, że skarżąca nie powiadomiła PUP o zatrudnieniu od dnia [...] lutego 2011 r., co spowodowałoby utratę statusu osoby bezrobotnej. Analiza dotycząca wypłat wykazała, że skarżąca nabyła prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] września 2001 r. i świadczenie pobierała przez okres 12 miesięcy. Ponadto w okresie odbywania szkolenia od [...] kwietnia 2001r. do dnia [...] maja 2001r. skarżąca pobierała dodatek szkoleniowy. Na tej podstawie organ stwierdził, że w myśl przepisu art. 76 ust. 1 ww. ustawy, zasiłek dla bezrobotnych za okres od dnia [...] września 2001r. do dnia [...] września 2002 r. w kwocie 6 874,70 zł oraz dodatek szkoleniowy za okres od dnia [...] kwietnia 2001r. do dnia [...] maja 2001r. w kwocie 126,40 zł były świadczeniem nienależnym i podlegają zwrotowi. Organ podkreślił, że o obowiązkach bezrobotnego i okolicznościach związanych z warunkami, jakie należy spełnić, aby posiadać status osoby bezrobotnej, skarżąca została pouczona w dniu rejestracji tj. [...] marca 2000r., co wynika z informacji dla osób rejestrujących się w PUP. Zapoznanie się z treścią tego dokumentu i uzyskanie jednego jego egzemplarza skarżąca potwierdziła własnoręcznie złożonym podpisem. Z treści tej informacji wynika natomiast, że status bezrobotnego może mieć osoba, która nie jest zatrudniona, a obowiązkiem bezrobotnego jest powiadomienie powiatowego urzędu pracy o podjęciu zatrudnienia. Dokonując oceny zgodności z prawem powyższego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, w pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, iż w przedłożonych sądowi aktach administracyjnych sprawy brak jest zawiadomienia skarżącej o wszczęciu przez organ z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Ponadto przed wydaniem decyzji Starosta W. również nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Stanowi to istotne naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie (art. 10 § 1 K.p.a.). Jednocześnie podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, stanowi odrębną sprawę administracyjną od prowadzonych uprzednio postępowań nadzwyczajnych w sprawie wznowienia postępowań zakończonych ostatecznymi decyzjami o przyznaniu skarżącej przedmiotowych świadczeń i utracie do nich prawa w związku z upływem okresu pobierania. Stwierdzić przyjdzie, że na obecnym etapie postępowania uchybienie to nie może jednak stanowić samodzielnej przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem skarżąca mogła w odwołaniu od decyzji podnieść wnioski i zarzuty w sprawie, ponadto organ odwoławczy przed wydaniem decyzji umożliwił jej zapoznanie się z dowodami oraz wypowiedzenie w sprawie (zał. [...]i [...]do decyzji organu odwoławczego), a zatem pozostawało ono bez wpływu na ostateczny wynik sprawy administracyjnej. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), nie odpowiada także określonym w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. wymogom decyzji administracyjnej (np. brak uzasadnienia wysokości należności, której organ żąda zwrotu, brak również było w tym zakresie jakichkolwiek dowodów w przedłożonych sądowi aktach administracyjnych). Analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, że Starosta W., wbrew obowiązkowi wynikającemu z powyższej zasady oraz przepisu art. 77 § 1 K.p.a. nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego niezbędnego dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz jej wyjaśnienia. W konsekwencji podstawowe dla oceny czy zaistniała przesłanka stwierdzenia, że świadczenie zostało pobrane nienależnie okoliczności, nie zostały udowodnione w sposób przewidziany przepisami procedury administracyjnej. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu prywatnego lub urzędowego potwierdzającego jednoznacznie fakt zatrudnienia skarżącej w całym okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Jedyny dokument, na który powołują się organy w niniejszej sprawie to pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddziału w W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] kierowane do Powiatowego Urzędu Pracy we W. informujące, że ZUS jest w posiadaniu zaświadczenia potwierdzającego zatrudnienie B. M. w okresie od [...].02.2001r. do [...].06.2002r. w firmie "P.". W aktach sprawy brak jednakże tego zaświadczenia bądź innego dokumentu czy dowodu potwierdzającego fakt zatrudnienia w tym okresie (np. świadectwa pracy itp.). Organ nie przeprowadził zatem w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego, z naruszeniem art. 80 K.p.a. uznając zupełnie dowolnie przedmiotową okoliczność za udowodnioną. Odrębną kwestią pozostaje także ocena prawidłowości dokonanej przez organ wykładni przepisów prawa materialnego, którego subsumcja winna zostać dokonana po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego. Przyjmując nawet, że w sprawie stan faktyczny zostałby ustalony prawidłowo, i w istocie potwierdzono by, że skarżąca po uzyskaniu statusu osoby bezrobotnej (w wyniku zgłoszenia z dnia [...] marca 2000 r.) podjęła zatrudnienie, czego nie zgłosiła właściwemu organowi, a dopiero później ubiegała się o świadczenia przysługujące osobom bezrobotnym, które uzyskała na podstawie właściwych decyzji, wówczas ewentualne rozważania na temat zaistnienia przesłanek uznania pobranych w wyniku tego świadczeń za nienależne, należałoby prowadzić w oparciu o normę art. 76 ust. 2 pkt 2 . Zgodnie bowiem ze wskazanym jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przez organy orzekające w sprawie przepisem art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, za nienależnie pobrane świadczenie uważa się świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. Przepis ten odnosi się zatem do sytuacji, w których bezrobotnemu zasadnie przyznano świadczenie pieniężne, jednak w okresie jego pobierania pojawiły się okoliczności powodujące ustanie prawa do jego otrzymania. Ustalone dotychczas przez organy okoliczności powyższej sprawy nie wskazują, aby taka właśnie sytuacja tu zaistniała. Jeżeli bowiem, na skutek podjęcia zatrudnienia, bezrobotny winien formalnie utracić status osoby bezrobotnej zanim jeszcze ubiegał się o przyznanie świadczenia i zostało mu ono przyznane decyzją administracyjną, nie można twierdzić, że do wypłaty świadczenia doszło pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa. Taka sytuacja miałaby miejsce np. gdyby bezrobotny już po wydaniu decyzji przyznającej świadczenie podjął zatrudnienie i nie zgłosił tego faktu organowi. Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że decyzja Starosty W. jest wadliwa również z uwagi na zupełne pominięcie, słusznie akcentowanego przez skarżąca w odwołaniu oraz skardze, zarzutu przedawnienia roszczenia powiatowego urzędu pracy. Starosta W. nie odniósł się w decyzji do tej normy prawnej, a dodatkowo bez podstawy prawnej, w rozstrzygnięciu poza orzeczeniem o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia orzekł, że "po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu zwrotu świadczenia, wszczęte zostanie postępowanie w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawodawca nie upoważnił starosty do orzekania w decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia o tym kiedy i czy zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne w tym zakresie. Zgodnie z ust. 6 art. 76 ww. ustawy, kwoty nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Formy i tryb tego postępowania reguluje ustawa z dnia 17 czerwca 1976 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w dacie orzekania przez organy tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn.zm.) Po wtóre zgodnie z cytowanym wyżej przepisem art. 76 ust. 3 w ustawy, roszczenia powiatowego urzędu pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia ich wypłaty. W aktach administracyjnych sprawy przedłożonych Sądowi wraz ze skargą brak było dokumentów umożliwiających ustalenie ewentualnej sumy łącznie pobranych przez skarżąca nienależnie świadczeń, jak i dat wypłaty tychże. W toku postępowania sądowego, na wezwanie Sądu, organ przedłożył zaświadczenie z dnia [...] października 2012 r. o wysokości pobranych przez skarżącą świadczeń w okresie za okres od [...] kwietnia 2001r. do [...] września 2002r., na łączna kwotę 7 001,10 zł oraz indywidualną kartę wypłaty skarżącej zasiłków, wskazującą między innymi daty ich wypłaty. Na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd przeprowadził z urzędu dowód uzupełniający z tych dokumentów, bowiem było to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych w sprawie wątpliwości. Ze wskazanej indywidualnej karty wypłaty zasiłków wynika, że sporne świadczenia wypłacono skarżącej odpowiednio w dniach: [...] października, [...] listopada i [...] grudnia 2001 r. oraz [...] stycznia, [...] lutego, [...] marca, [...] kwietnia, [...] maja, [...] czerwca, [...] lipca, [...] sierpnia, [...] września i [...] października 2002r. Z akt sprawy nie wynika, że organ powziął informację na temat możliwości zaistnienia okoliczności wskazujących na fakt nienależnego pobrania świadczeń w dniu [...] listopada 2011 r. (wpływ pisma z ZUS). Z akt sprawy nie wynika również, że wcześniej nastąpiły okoliczności faktyczne lub prawne, z którym właściwe przepisy łączą skutek w postaci przerwania biegu terminu przedawnienia. Jak już wskazano z akt sprawy wynika, że pierwszą czynnością procesową skierowaną do strony w sprawie administracyjnej dotyczącej zwrotu nienależnie pobranych świadczeń było wydanie przez Starostę W. decyzji z dnia [...] maja 2012 r., doręczonej skarżącej w dniu [...] maja 2012 r. Jest to zatem jednocześnie data zawiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowania w tej sprawie. W tej sytuacji, nie może budzić wątpliwości, że roszczenia powiatowego urzędu pracy wobec skarżącej z tytułu przedmiotowych świadczeń uległy przedawnieniu. Ich wypłata bowiem nastąpiła ponad 10 lat lub niemal 10 lat przed wydaniem i doręczeniem stronie decyzji nakazującej ich zwrot w terminie 14 dni, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji. W ocenie Sądu, obowiązujące przepisy prawa nie kształtują dla organu podstawy do orzeczenia, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, o obowiązku zwrotu przez B. M. świadczeń pobranych nawet nienależnie niemal czy ponad 10 lat wcześniej. Tym bardziej gdy strona konsekwentnie powołuje się na zarzut przedawnienia roszczenia organu administracji publicznej. Przedmiotowa decyzja nie jest bowiem jedynie decyzją deklaratoryjną, stwierdzającą sam fakt nienależnego pobrania świadczeń. Takiej możliwości nie daje przepis art. 76 ust. 1 ww. ustawy. Wynikające z zasady praworządności (6 K.p.a.) działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym oznacza to: 1. działanie na podstawie obowiązującej normy prawnej, 2. prawidłowe ustalenie znaczenia normy prawnej, 3. niewadliwie dokonaną subsumcję, 4. prawidłowe ustalenie następstwa prawnych. Dotyczy to zastosowania zarówno normy prawa materialnego, jak i normy prawa procesowego. Organ administracji publicznej obowiązany jest wykazać działanie na podstawie prawa w ciągu całego postępowania oraz przez przytoczenie w decyzji podstawy prawnej i uzasadnienia prawnego (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.) Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, KPA Komentarz, 9 wyd. Warszawa 2008, art. 6, Nb 7. Należy stwierdzić, że ani w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ani w obowiązującej w dacie pobierania przez skarżącą zasiłku dla bezrobotnych oraz dodatku szkoleniowego ustawie z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu nie ma podstawy prawnej do odrębnego orzekania przez organy administracji o tym, że świadczenie zostało pobrane nienależnie. Natomiast przywołane przez organy przepisy art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (jak również art. 22 ust. 1 uprzednio obowiązującej ustawy z 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu) nakazują organom wydawanie decyzji o obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia pobranego w sytuacjach wskazanych w ustawie (art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r.). Decyzja wydawana na podstawie tych przepisów jest decyzją nakazującą zwrot pobranych należności, nie może zaś to być decyzja określająca wyłącznie, że świadczenie zostało pobrane nienależnie, bowiem taka formuła orzekania nie została przewidziana przez ustawodawcę. Nie można zatem uznać za prawidłowe twierdzenia organu odwoławczego, że "przepis art. 76 ust. 3 nie przewiduje przedawnienia uprawnienia organu administracji do wydania decyzji stwierdzającej pobranie nienależnego świadczenia". Przeciwnie należy wskazać, że takiego uprawnienia nie przyznaje ww. ustawa w art. 76 w ogóle, bowiem stanowi wyłącznie podstawę do orzekania o zawrocie nienależnie pobranego świadczenia. Należy też uznać, że konstrukcyjnie wydanie takiej decyzji byłoby zbędne, skoro nie idzie za nią żaden skutek w postaci ustalenia lub przekształcenia stosunku administracyjnego. Dlatego należy przyjąć, że postępowanie mogło toczyć się jedynie w kierunku ustalenia, czy należność podlega zwrotowi, gdzie przesłankowo należało ustalić czy świadczenie było pobrane nienależnie. Przedawnienie roszczenia jest instytucją o charakterze materialnoprawnym. Przedawnienie obowiązku, wynikające z mocy samego prawa, organ administracji publicznej zobowiązany do działania na podstawie prawa, winien uwzględnić z urzędu. Dodatkowo w sytuacji, gdy adresat na etapie postępowania administracyjnego podnosi taki zarzut, organ winien ustalić czy doszło do przedawnienia jego roszczenia, czy też nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia. Dalsze prowadzenie sprawy i wydanie decyzji o obowiązku zwrotu należności może się bowiem okazać bezprzedmiotowe. Jeśli zatem organ w toku postępowania stwierdzi, że w związku z upływem terminu przedawnienia, brak jest materialnoprawnych podstaw do żądania zwrotu świadczenia, winien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. i opisać swe ustalenia w uzasadnieniu decyzji. Brak jest w takim wypadku podstaw do orzekania o obowiązku zwrotu należności i nałożenia dodatkowo rygoru przymusowego dochodzenia należności w trybie postępowania egzekucyjnego, które w tej sytuacji również nie mogłoby się skutecznie toczyć, a tym bardziej doprowadzić do ściągnięcia należności. Okoliczności te pominął także w istocie w swoim rozstrzygnięciu organ odwoławczy. Wskazać należy, że nie można zgodzić, się aby prawidłową formą uwzględnienia podnoszonego w odwołaniu zarzutu przedawnienia roszczenia żądania zawrotu należności było utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomijającej całkowicie fakt przedawnienia. Bezpodstawnie organ odwoławczy w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia stwierdza, że materiał w sprawie wskazuje, że organ pierwszej instancji uwzględnił przepis art. 76 ust. 3 ww. ustawy. W postępowaniu odwoławczym obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowne rozpatrzenie co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzja organu pierwszej instancji, w której sentencji ani uzasadnieniu nic nie wskazuje, na uwzględnienie przez Starostę W. przy rozpoznaniu sprawy treści art. 76 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Znajdująca się bowiem w aktach sprawy już po odwołaniu oraz po wniosku skarżącej o odstąpienie od żądania zwrotu kwoty określonej decyzją organu pierwszej instancji – notatka służbowa sporządzona przez osobę, która z upoważnienia Starosty W. wydała decyzję organu pierwszej instancji (nieoznaczona żadną datą) nie może stanowić ani uzupełnienia treści tej decyzji, ani żadnego innego właściwego środka dowodowego dla stwierdzenia skuteczności opisanej nią czynności. Jedynie na marginesie należy bowiem wskazać, iż z ewentualnej istotnej dla sprawy czynności procesowej należało sporządzić protokół (zgodnie z art. 67 i 68 K.p.a.), który powinien zostać podpisany przez osoby biorące udział w tej czynności. Nadto odstąpienie od żądania przymusowego wykonania decyzji nie wpływa na ocenę legalności tego aktu prawnego. Z uwagi na fakt, że organy zarówno pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy niedostatecznie wyjaśniły okoliczności faktyczne istotne dla sprawy, nie uwzględniły okoliczności przedawnienia roszczenia z mocy prawa, a nadto zastosowały w sprawie niewłaściwą dla ustalonego stanu faktycznego normę prawa materialnego, konieczne jest usunięcie wadliwych w takim stopniu decyzji administracyjnych z obrotu prawnego, albowiem w ocenie Sądu stwierdzone uchybienia przepisów proceduralnych oraz materialnoprawnych mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji winien uwzględnić powyższa ocenę prawną i wskazania. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymana przez nią w mocy decyzje organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 wyroku podjęto stosownie do art. 152 P.p.s.a.