II SA/Bd 866/09

Dnia 29 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 29 grudnia 2009 roku sprawy ze skargi Cz. i D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] r., nr[...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz skarżących kwotę 500 zł (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie: W dniu [...] J. S. wystąpił do Wójta Gminy A. K. z podaniem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, znajdującego się na działce nr [...] położonej w miejscowości O., przy ul. C. [...], gmina A. K. Wójt Gminy A. K. decyzją Nr [...] z dnia [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzonej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji, organ wskazał, że teren objęty inwestycją jest położony na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ podkreślił, że zamiar inwestora spełnia warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co obliguje organ do wydania pozytywnej dla strony decyzji. Wójt Gminy, wyjaśnił, że według wykonanej analizy zawartej w załączniku nr 2 i nr 2 a (graficznym) do decyzji o warunkach zabudowy, działka nr [...] spełnia wymagania zawarte w art. 61 ust. 1 w/w ustawy, stąd podanie inwestora może być rozpoznany w trybie art. 59 ust. 1 i art. 53 tej ustawy. Organ ocenił, że pozytywna decyzja może zostać wydana, ponieważ zostały spełnione wymagania wynikające z analizy funkcji i cech zabudowy terenu, stanowiącej załącznik nr 2 i 2 a do decyzji, jak: - spełnienie zasady istniejącej funkcji i parametrów technicznych zagospodarowania terenu, - istnienie dostępu do drogi publicznej, - istnienie warunków zaopatrzenia w media infrastruktury technicznej, - zachowanie warunków ochrony gruntów rolnych i leśnych, - zgodność z przepisami odrębnymi. Skarżący od powyższej decyzji złożyli odwołanie podnosząc, że inwestor dysponuje udziałem wynoszącym jedynie 1/2 części działki nr [...], a współwłaścicielami pozostałej części udziału, tj. ½, są skarżący oraz uczestnicy postępowania, którzy nie wyrażają zgody na zamierzenie inwestycyjne określone w decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący wyjaśnili, że na części działki, którą kupił J. S. znajduje się oboro - stodoła, a działka wbrew treści decyzji nie posiada przyłącza mediów infrastruktury technicznej, albowiem z pisma Urzędu Gminy z [...] wynika, że nie dokonano odbioru przyłącza wodociągowego; ponadto na załączonych do decyzji mapkach, nie ma zaznaczonego doprowadzenia wodociągu do budynku. Skarżący zarzucili też, że w [...], przez ich działkę J. S. przeprowadził wodociąg i prąd, a do decyzji jest dołączona mapka sytuacyjno – wysokościowa z [...], która jest sfałszowana, albowiem nie jest możliwym by na tej mapce mógł być naniesiona linia prądu i wodociągu. Skarżący poinformowali, że w swych pismach kierowanych do wójta, żądali usunięcia z ich działki przeprowadzonego przez inwestora wodociągu i linii energetycznej. Wskutek rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją Nr [...] z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu, organ drugiej instancji wskazał, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z treścią przepisów art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późno zm.), oraz treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W ocenie organu drugiej instancji zamierzona inwestycja spełnia wszystkie warunki przewidziane w/w przepisami, a decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Jak podniesiono w treści decyzji organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził na nim wymaganą analizę, przez co nie dopuścił się naruszenia § 3 w/w rozporządzenia. Planowana inwestycja w szczególności ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji, a zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przed wydaniem decyzji w sprawie uzyskano stosowne i wymagane uzgodnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na treść przepisu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wyjaśniło, iż ustalenie warunków zabudowy ma charakter promesy uprawniającej wnioskodawcę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na określonych prawem warunkach. Podniesiono, iż adresat decyzji o warunkach zabudowy nie musi legitymować się prawem do nieruchomości, w tym także prawem własności. Prawo to badane jest dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Przywołano także treść art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Ponadto w odniesieniu do zarzutów skarżących w zakresie żądania rozbiórki istniejących przyłączy wodociągowych i energetycznych wskazano, iż kwestia ta nie może stanowić przedmiotu niniejszego postępowania, zaś kwestia przypuszczeń co do sfałszowania mapki może być rozstrzygnięta w postępowaniu karnym. W skardze złożonej do Sądu, skarżący podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko, uprzednio zawarte w odwołaniu. W ich ocenie organ odwoławczy nie wyjaśnił ich zarzutów w przedmiocie przyłącza wodociągowego i linii energetycznej. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć zasadniczo z innych przyczyn niż podane w skardze. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). W ocenie Sądu wskazany przepis, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c, będący podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji, ma w sprawie zastosowanie, albowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący oparli skargę głównie na dwóch zarzutach. Pierwszy tyczył się stosunków własnościowych (dysponowanie przez inwestora udziałem w nieruchomości jedynie w 1/2 części), drugi zaś tyczył się mediów infrastruktury technicznej (wodociągu i linii energetycznej). Należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy , nie są potrzebne ustalenia dotyczące uprawnień inwestora do gruntu, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują takiego wymogu. Należy natomiast zaznaczyć, że prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, będzie zagadnieniem istotnym na gruncie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz.U. z 2006, Nr 156, poz.1118 j.t.), w ewentualnym postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Co się tyczy zarzutów dotyczących infrastruktury technicznej, to w ocenie Sądu, są one zasadne o tyle, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób dostateczny, czy inwestor posiada, czy też nie posiada zaopatrzenia w media infrastruktury technicznej. Z treści decyzji organów wynika, że inwestor zaopatrzenie takie posiada, lecz na mapkach – załącznikach do decyzji organu I instancji brak jest zaznaczenia przebiegu tych mediów. Ponadto w sytuacji, kiedy skarżący kwestionują fakt legalnego podłączenia do tych mediów, rzeczą organów było wskazanie faktów i ewentualnie dokumentów świadczących o zaistniałym formalnym odebraniu sieci wodociągowej i energetycznej. Dopiero po ustaleniu tej okoliczności można byłoby przyznać rację organom, iż poruszane przez skarżących zagadnienie działań przestępczych inwestora w zakresie uzyskania dostępu do omawianych mediów, nie może być przedmiotem niniejszego postępowania. Należy też zauważyć, że warunek korzystania z powyższych mediów nie wynika z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z jej art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5, warunek uzbrojenia terenu, uznaje się za spełniony również wtedy, gdy wykonanie wymienionych wyżej elementów infrastruktury technicznej lub niektórych z nich - w zależności od potrzeb zamierzenia inwestora - zostanie zagwarantowane w drodze umowy między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Rozpoznając przedmiotową sprawę, Sąd wziął również pod uwagę z urzędu, istotne uchybienia procesowe, których nie zgłaszała strona skarżąca. Podkreślić należy, że na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji, obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi. Oznacza to, że wniosek strony skarżącej wyznaczający zakres zaskarżenia nie pokrywa się z granicami rozpoznania przez sąd. Nie będąc związany granicami skargi sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Przede wszystkim należy więc zauważyć, że organ I instancji przeszedł do porządku nad zarzutem, który podnosili skarżący w toku postępowania przed organem I instancji, że inwestor nie czekając na rozstrzygnięcie podania o udzielenie warunków zabudowy, samowolnie zmienił sposób użytkowania swojej części budynku - z gospodarczego - na mieszkalny (dowód: pismo skarżących z [...], k. 24 akt administracyjnych organu I instancji). Okoliczność ta została zresztą przyznana przez uczestniczkę postępowania D. D. na rozprawie sądowej w dniu [...], w trakcie której uczestnik postępowania nie zaprzeczył okoliczności, że sporny obiekt spełnia już funkcję mieszkalną mieszkaniowej, choć przyznał, że jedynie czasowo użytkuje obiekt (vide: k. 101 akt sądowych). Należy stwierdzić, że w sytuacji powzięcia przez organ informacji o samowolnej zmianie sposobu użytkowania obiektu, bez wstrzymania się do czasu rozstrzygnięcia podania o udzielenie warunków zabudowy, na organie ciążył obowiązek weryfikacji tej informacji, czy to w drodze odebrania od stron oświadczeń, czy też w drodze odebrania od nich wyjaśnień, czy też wreszcie w drodze przeprowadzenia oględzin budynku. Dla rozstrzygnięcia sprawy omawiana okoliczność miała bowiem istotne znaczenie. Jak wynika z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzja ta winna zatem poprzedzać planowaną zmianę sposobu użytkowania obiektu. Ustawodawca nie przewidział instytucji swoistej legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu na gruncie przepisów tej ustawy. Z tego powodu nie jest więc możliwe wydanie takiej decyzji po zrealizowaniu zmiany sposobu użytkowania obiektu. Decyzja taka wobec bezprzedmiotowości postępowania byłaby także bezprzedmiotowa. Dlatego nie można ustalić warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu, która już została zrealizowana. W razie ustalenia przez organ takiego faktu, winien on umorzyć postępowanie w zakresie wydania omawianej decyzji. Zupełnie natomiast innym zagadnieniem jest zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego na tle uregulowań ustawy z 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz.U. z 2006, Nr 156, poz.1118 j.t.). W tym zakresie postępowanie może toczyć się przed właściwym organem w przedmiocie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, w oparciu o art. 71 Prawa budowlanego, lub też w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w oparciu o art. 71 lit. a Prawa budowlanego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny wyeliminować stwierdzone uchybienia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."b" i "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 tejże ustawy. O kosztach orzeczona na podstawie art. 200 w/w ustawy.