II SA/Bd 868/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Radziejowie na uchwałę Rady Miasta Radziejów z dnia 29 grudnia 2022 r. nr XXXV/269/2022 w przedmiocie ustalenia wysokości diet dla radnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miasta Radziejów działając na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 i poz. 1834, zwanej w skrócie "u.s.g.") - 29 grudnia 2022 r. podjęła uchwałę Nr XXXV/269/2022 w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Rady Miasta Radziejów. W § 6 uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2023 roku i podlega podaniu do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta Radziejów. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prokurator Rejonowy w Radziejowie, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości i podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa, tj.: art. 94 i 88 ust. 1 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461), poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, pomimo, że ze względu na zawarte w niej normy o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym stanowi akt prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Radziejów wniósł o umorzenie postępowania, ewentualnie o oddalenie skargi w całości. Odnośnie umorzenie postępowania organ podniósł, iż na sesji nr XL/2023 w dniu 23 czerwca 2023 roku Rada Miasta Radziejów uchyliła zaskarżoną uchwałę Nr XXXV/269/2022 z dnia 29 grudnia 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Miasta Radziejów, eliminując ją z obrotu prawnego poprzez podjęcie uchwał Nr XL/304/2023 i Nr XL/305/2023. W dniu 4 lipca 2023 r. pod poz. 4427 w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego została opublikowana uchwała Nr XL/304/2023 Rady Miasta Radziejów z dnia 23 czerwca 2023 r. w sprawie ustalenia zasad przysługiwania diet radnym Rady Miasta Radziejów. Wobec powyższego zaskarżona uchwała nie pozostaje już w obrocie prawnym i zachodzi bezprzedmiotowość postępowania przed Sądem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ("u.s.g."), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy istotnie naruszająca prawo. Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny), Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Poddając kontroli sądowej zaskarżoną uchwałę, Sąd podziela ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, w tym wyrażone w wyroku tut. Sądu z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 450/22, w którym podnosi się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie może istnieć akt prawa miejscowego (zob. wyroki NSA z 11 września 2012 r., sygn. II OSK 1818/12; z 25 lutego 2016 r., sygn. II OSK 1572/14; z 20 września 2018 r., sygn. II OSK 2353/16; z 19 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 2048/17 czy wyrok WSA w Opolu z 17 listopada 2020 r., sygn. II SA/Op 217/20). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w judykaturze (m.in. w wyrokach NSA z 7 listopada 2017 r., sygn. II OSK 2794/16, z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 570/19, z 14 czerwca 2022 r sygn. III OSK 5279/21 i WSA w Rzeszowie z 25 sierpnia 2016 r., sygn. II SA/Rz 1701/15, WSA w Bydgoszczy z 31 stycznia 2023 r. sygn. II SA/Bd 1132/22, z 7 lutego 2023 r. sygn. II SA/Bd 1182/22), zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych i kosztów podroży służbowych radnych gmin, podjęta na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jest aktem prawa miejscowego. Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec gminy, który pełniłby określoną w uchwale funkcję (radnego lub sołtysa). Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości to, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto, zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Obowiązek ogłaszania tego typu aktów, wynika wprost z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, które przewidują, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ww. ustawą odsyła także art. 42 u.s.g. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z 3 listopada 2010 r. o sygn. I OSK 1213/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2016 r., sygn. IV SA/Po 486/16). Powyższe wadliwości wskazują, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Niezasadny jest wniosek organu zawarty w odpowiedzi na skargę o umorzenie postępowania sądowego wobec wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały w związku z uchwałą Nr XL/305/2023 Rady Miasta Radziejów z dnia 23 czerwca 2023 r. uchylającą uchwałę w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Miasta Radziejów. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżony akt może być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę (vide: uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., sygn. W 5/94, publ. OTK 1994/2/44). Skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty podjęcia są dalej idące, niż uchylenie uchwały - wywierające skutki od daty uchylenia. Dlatego uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę. Sąd administracyjny posiada kompetencje do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu oraz stosunków prawnych zawiązanych na jego podstawie (vide: wyrok WSA w Opolu z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. II SA/Op 325/20, oraz zacytowane tam orzecznictwo NSA). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.