II SA/Bd 873/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Włodarska sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2015 r. sprawy ze skargi E. S. A. w G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zobowiązania do udostępnienia nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z [...] stycznia 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej spółki 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 6 października 2014 r. spółka E. (skarżąca spółka), na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła do Starosty G. o wydanie decyzji zobowiązującej właścicieli nieruchomości położonej w miejscowości R., gm. R., oznaczonej jako działka nr [...], będącej własnością D. N. i Z. N., do udostępnienia przedmiotowej nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z usuwaniem awarii urządzenia służącego do przesyłania energii elektrycznej. W uzasadnieniu wniosku spółka wskazała, że wymagające wkroczenia na teren wskazanej nieruchomości usunięcie awarii ma szczególne znaczenie dla okolicznych mieszkańców, a konsekwentna odmowa właścicieli dotycząca udostępnienia przedmiotowego terenu na czas usunięcia awarii może spowodować poważne konsekwencje w postaci pozbawienia dostaw prądu wielu odbiorców. Pismem z dnia 3 grudnia 2014 r. spółka doprecyzowała, iż wniosek dotyczy działki nr [...]/1, a konieczne prace obejmują wymianę mostków na słupie nr [...]. Polegać one mają na wejściu elektromonterów na słup, zawieszeniu uziemiaczy przenośnych, a następnie ścięciu starych mostków i zamocowaniu nowych. Spółka określiła czas konieczny na wykonanie przedmiotowych prac oraz zaznaczyła na załączonej mapie dojście dwuosobowego zespołu pogotowia energetycznego do słupa. Decyzją z [...] stycznia 2015 r., nr [...], Starosta G. odmówił zobowiązania D. N. i Z. N. do udostępnienia nieruchomości gruntowej będącej ich własnością na rzecz skarżącej spółki. Organ wyjaśnił, że wynikające z będącego podstawą decyzji art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) udostępnienie nieruchomości jest ściśle powiązane z celem udostępnienia. Wskazał, że skarżąca spółka planowała przeprowadzić prace związane z usunięciem awarii linii napowietrznej, polegającej na rozłączeniu połączeń fazowych (mostków) na słupie nr [...]. Organ ustalił, że mostki, rozpięte w dniu 29 lipca 2014 r., zainstalowane zostały za zgodą i wiedzą skarżącej spółki w związku z przebudową linii energetycznej SN 15kV relacji GPZ W. – M., związaną z budową GPZ R. lub też w związku z pracami modernizacyjnymi sieci elektroenergetycznej należącej do skarżącej spółki. W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego organ uznał, że rozpięcie mostków, jako etap prac związanych z przebudową linii energetycznej, nie jest awarią urządzenia służącego do przesyłania energii elektrycznej, nie został zatem spełniony warunek konieczności wykonania czynności związanych z usuwaniem awarii, gdyż wystąpienie awarii nie zostało udowodnione. W kontekście zawartej w art. 124b ust. 1 u.g.n. przesłanki braku zgody organ wskazał, że negocjacje dotyczące zgody na wejście na teren nieruchomości związane były z planowaną przebudową sieci, a nie usuwaniem awarii. Organ zauważył ponadto, że dane zawarte w księdze wieczystej właściwej dla przedmiotowej nieruchomości dowodzą istnienia ograniczonego prawa rzeczowego dotyczącego linii energetycznej 110kV G.-W.-J., a nie właściwej w sprawie linii SN 15kV W. – M. i 15kV J. – R. Pismem z dnia 19 lutego 2015 r., skarżąca spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody [...], zarzucając jej naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego, art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie oceny materiału dowodowego w sposób wszechstronny oraz art. 124b u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skoro wnioskodawca nie udowodnił wystąpienia awarii, to nie spełnił przesłanek zawartych w przywołanym przepisie. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po przywołaniu treści art. 124b u.g.n. i scharakteryzowaniu środka sankcjonowanego powołanym przepisem organ przedstawił wykładnię użytych w art. 124b u.g.n. pojęć "remontu", "bieżącej konserwacji" i "awarii". Podzielił stanowisko organu I instancji, iż zastane okoliczności faktyczne nie wypełniają przesłanki z art. 124b u.g.n. tj. konieczności ograniczenia do "czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii". Organ wskazał, że z korespondencji skarżącej nie wynika, jakoby na spornej linii doszło do awarii rozumianej jako stan niesprawności obiektu uniemożliwiający jego funkcjonowanie, występujący nagle i powodujący jego niewłaściwe działanie lub całkowite unieruchomienie. Podniósł, że mostki na słupie zostały rozpięte celowo, ze względów bezpieczeństwa z uwagi na krzyżujące się linie energetyczne: modernizowaną linię 110 kV oraz linię 15 kV, na której zaszła konieczność rozpięcia mostków. W ocenie organu wnioskowane prace nie mają charakteru remontowego lub konserwacyjnego, a są następstwem i pozostają w bezpośrednim związku z planowymi, realizowanymi zgodnie pozwoleniem na budowę pracami modernizacyjnymi sąsiedniej linii 110kV. Organ wskazał, że, w obliczu planowanej modernizacji, w interesie spółki było prawne uregulowanie możliwości wejścia na teren Państwa N. przed tym jak rozpoczęła ona działania modernizacyjne, a nie w trakcie ich trwania. Wyraził także wątpliwość, czy rozpatrywana sprawa w ogóle ma charakter administracyjny i nie powinna być kontynuowana na drodze cywilnej, gdyż zgoda na rozpoczęcie prac była dobrowolna – właściciele umożliwili pracownikom spółki rozpięcie mostków. W związku z brakiem możliwości zakwalifikowania przedmiotowych prac jako remontu czy konserwacji, spółka powinna, w ocenie organu odwoławczego, realizować je w ramach procedur przewidzianych dla robót budowlanych. Organ potwierdził, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne oparte zostało o właściwie ustalony stan faktyczny i prawny. Pismem z dnia 19 czerwca 2015 r. spółka E. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., zarzucając jej: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię, a zwłaszcza błędną wykładnię pojęcia "remont" i w konsekwencji przyjęcie, że prace modernizacyjne nie są objęte pojęciem "remont", co skutkowało błędnym stwierdzeniem, że skarżąca nie udowodniła spełnienia przesłanek wskazanych w w/w przepisie i odmową zobowiązania D. i Z. N. do udostępnienia ich nieruchomości; naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 k.p.a. poprzez niedokonanie dokładnego wyjaśnienie okoliczności sprawy i nieuwzględnienie w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, co stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób niebudzący wątpliwości oraz niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych, dowolnych i sprzecznych z zasadami logiki i doświadczena życiowego ustaleń okoliczności sprawy; - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie oceny materiału dowodowego w sposób wszechstronny, co doprowadziło do uznania, iż niezasadne jest zobowiązanie D. i Z. N. do udostępnienia ich nieruchomości Spółka podniosła, że Wojewoda [...] powielił rozstrzygnięcie organu I instancji, jak i cały tok rozumowania, a zarazem i uchybienia poczynione przez organ I instancji, zaniechując przy tym samodzielnego sprawdzenia i oceny sprawy, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a. Zarzuciła organowi odwoławczemu dokonanie błędnej wykładni pojęcia "remont", a tym samym niesłuszne twierdzenie o niewypełnieniu przesłanki z art. 124b u.g.h. Wskazała, że ograniczył się on do odczytywania literalnego brzmienia pism wnioskodawcy i rozważania, czy przedmiotowa sprawa dotyczy awarii, czy innych prac, pomijając przy tym powagę utrzymującej się sytuacji. Biorąc pod uwagę kategoryczne powtarzające się odmowy udostępnienia terenu, spółka za całkowicie niezrozumiałe uznała sugestie organu, jakoby zasadne było kontynuowanie rozmów z właścicielami nieruchomości – w jej ocenie sprawa ma bez wątpienia charakter administracyjny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym zaskarżona decyzja może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a także stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w tak zakreślonych granicach kognicji jest w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja w przedmiocie odmowy zobowiązania właścicieli do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania przez skarżącą określonych czynności. Zdaniem skarżącej spółki niezasadnie organ II instancji odmówił zakwalifikowania tych czynności jako prac polegających na remoncie. W ocenie Sądu kwalifikacja dokonana przez Wojewodę [...] w zaskarżonej decyzji jest co najmniej przedwczesna. Nie została bowiem poprzedzona wyczerpującą analizą stanu faktycznego. Właściwe w sprawie przepisy prawa materialnego zawiera ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) – dalej: "u.g.h.". Zgodnie z treścią art. 124b ust. 1 in principio u.g.h. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Wynika z tego, że udostępnienie nieruchomości na rzecz podmiotu zawiadującego instalacją służącą do dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, oraz niezbędnymi do jej działania obiektami i urządzeniami następuje na wniosek tego podmiotu w sytuacji, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia prac remontowych, konserwujących lub eliminujących skutki zaistniałej awarii. Kluczowym zatem dla właściwej subsumpcji zastanego stanu faktycznego pod normę wynikającą z art. 124b u.g.h. jest zdekodowanie znaczenia pojęć "remont", "konserwacja" i "awaria" oraz wszechstronne zbadanie możliwości odpowiedniego zakwalifikowania okoliczności wymagających przeprowadzenia prac do którejś z wymienionych kategorii. Postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ decyzji powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej: "k.p.a.". Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Zgodnie z kolei z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Badając treść zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji stwierdzić przyjdzie, iż istotne w sprawie elementy stanu faktycznego nie zostały przez organy obu instancji w sposób jednoznaczny wyjaśnione. W treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji uwagę zwraca brak dostatecznie wyraźnego określenia charakteru zamierzonych prac, a co za tym idzie analizy czynności skarżącej pod kątem ich kwalifikacji związanej z treścią art. 124b ust. 1 u.g.h. Mimo początkowej niekonsekwencji skarżącej w określeniu istoty koniecznych prac (usunięcie awarii, remont, modernizacja), oświadczeniem zawartym w piśmie z 3 grudnia 2014 r. dookreśliła ona, iż prace polegać mają na ścięciu starych i instalacji nowych mostków, a zatem ich wymianie. Organ pierwszoinstancyjny w wydanym przez siebie rozstrzygnięciu wyraża jednak wątpliwość, jak zakwalifikować prace, o których możliwość wykonania wnioskuje skarżąca, podnosząc, że nie jest w stanie jednoznacznie określić, jakie prace miałyby być prowadzone na słupie nr 110 (...). Mimo to w konkluzji rozważań posługuje się już pojęciem rozpięcia mostków, co jest sprzeczne zarówno z konkretyzacją zawartą w oświadczeniu skarżącej z dnia 3 grudnia 2014 r., jak i nie koresponduje z zacytowaną wyżej uwagą organu. Powyższego nie zauważył również organ odwoławczy - powielił on niekonsekwentne określanie zamierzonych prac skarżącej jako rozpięcia, zapięcia lub wymiany mostków. Stwierdzić więc przyjdzie, iż wydane rozstrzygnięcie, podtrzymane zaskarżoną decyzją, dotyczy niesprecyzowanych czynności skarżącej spółki i zostało wydane na gruncie niedostatecznie wyjaśnionego stanu faktycznego, którego najistotniejszy w sprawie element – charakter prac – nie został w sposób wyraźny ustalony. Skoro organ powziął wątpliwości na czym konkretnie polegać mają prace skarżącej, a wynika to jasno z treści decyzji pierwszoinstancyjnej zawierającej wymiennie pojęcia "zapięcia", "rozpięcia" i "wymiany" mostków, winien kwestię tę wyjaśnić, a następnie zbadać, czy wymiana mostków bądź ich zapięcie lub rozpięcie stanowi w istocie remont przedmiotowej instalacji, czy jest związane z jej bieżącą konserwacją, a może służy wyeliminowaniu skutków zaistniałej awarii. Zauważyć należy, że powyższe ustalenia wiążą się ponadto z koniecznością uprzedniego zbadania, czy parametry mostków i skutkiem tego całej linii energetycznej ulegną zmianie. Jeżeli tak, to rzeczą organu jest rozważenie, czy zmiana parametrów linii nie spowoduje, iż w sprawie w ogóle nie zajdą przesłanki z art. 124b u.g.h., a zamierzone prace przeprowadzone mogą zostać tylko po spełnieniu odpowiednich warunków zawartych w przepisach prawa budowlanego. Mieć należy bowiem na uwadze, iż zmiana parametrów użytkowych lub technicznych jest następstwem prac budowlanych wykonywanych nie w ramach remontu, lecz przebudowy. Zwrócić ponadto należy uwagę, iż, jak wynika z zebranego materiału dowodowego, skarżąca spółka realizuje równoległą modernizację linii elektroenergetycznej 110 kV W.-J., prowadzoną na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zbadania wymaga, czy zamierzone przez skarżącą prace zostały objęte zakresem przedmiotowego pozwolenia. Powinno ono określać zakres prac związanych z przedmiotową inwestycją, a w tym m.in. możliwość przeprowadzenia koniecznych ingerencji w powiązane instalacje elektroenergetyczne pozwalające na utrzymanie dostaw prądu do odbiorców. W tej sytuacji rzeczą organu było zbadanie, czy zamierzone przez skarżącą roboty zostały objęte pozwoleniem na budowę, a jeżeli tak, to czy roboty te ujęte zostały w ramach przebudowy linii W.-M., czy też modernizacji krzyżującej się z nią linii W.-J. Mając powyższe na uwadze, stwierdzając, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., Sąd orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wskazania zawarte przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności podda wnikliwej analizie i ocenie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w wypadku zaistnienia takiej konieczności, uzupełni go w niezbędnym zakresie. Obowiązkiem organu będzie też wyczerpujące, z uwzględnieniem wymagań wynikających z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie orzeczenia.