II SA/Bd 874/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zwraca J. S. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy kwotę [...](sto) złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego od skargi. Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2022r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził uchybienie terminowi do wniesienia odwołania przez J. S. (Skarżącą) od decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2022r. wydanej w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Powyższe postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy. Starosta [...] decyzją z [...] stycznia 2019r. odmówił J. S. zwrotu (w trybie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami) wywłaszczonej nieruchomości położonej we [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Wojewoda [...], rozpoznając dnia [...] listopada 2019r., odwołanie wniesione przez Skarżącą, utrzymał w mocy powyższą decyzję. Skarga wywiedziona przez Skarżącą została uwzględniona i wyrokiem z 10 marca 2020r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 141/20 uchylił decyzję organu odwoławczego. W postępowaniu odwoławczym, prowadzonym po zwrocie akt temu organowi przez WSA w Bydgoszczy, Skarżąca ustanowiła pełnomocnika w osobie radcy prawnego L. W.. Pełnomocnictwo zostało udzielone przez Skarżącą [...] września 2020r. Przy ponownym rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2019r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia (decyzja z [...] sierpnia 2021r.). Po upływie terminu do wniesienia skargi Wojewoda pismem z [...] października 2021r. zwrócił Staroście [...] akta sprawy wraz z dokumentacją pozyskaną w toku postępowania odwoławczego. Starosta [...] decyzją z [...] lutego 2022r. (nr [...]) ponownie odmówił Skarżącej zwrotu nieruchomości. Decyzja ta została doręczona bezpośrednio do rąk Skarżącej [...] lutego 2022r. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji. Odwołanie wpłynęło do Starostwa Powiatowego w A. K. [...] kwietnia 2022r. Rozpoznając odwołanie Wojewoda [...] wydał opisane na wstępie postanowienie. W jego uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na przepisy art. 134 i 129 § 2 k.p.a. i stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji Skarżąca nie była reprezentowana przez pełnomocnika. Tym samym kierowanie przez ten organ wszelkiej korespondencji bezpośrednio do Skarżącej Wojewoda uznał za działanie prawidłowe. Zdaniem Wojewody Skarżąca zaniechała powiadomienia organu I instancji o ustanowieniu pełnomocnika w postępowaniu odwoławczym. Podkreślono też, że profesjonalny pełnomocnik posiadał wiedzę o kasacyjnym rozstrzygnięciu organu odwoławczego z [...] sierpnia 2021r. – co w ocenie Wojewody powinno było skłonić pełnomocnika do poinformowana organu I instancji o fakcie jego ustanowienia przez Skarżącą. Wojewoda uznał, że odwołanie sporządzone przez pełnomocnika Skarżącej zostało wniesione z uchybienie terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Wojewoda zwrócił też uwagę na brak (ze strony Skarżącej) wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W dniu [...] sierpnia 2022r. Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego L. W., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na powyższe postanowienie Wojewody, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości z uwagi na wadliwe przyjęcie, że w stosunku do Skarżącej upłynął termin do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2022r. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 40 § 2 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 129 § 2 oraz art. 134 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie. W ocenie Skarżącej Wojewoda błędnie przyjął, że pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu [...] września 2020r. obejmowało jedynie reprezentowanie strony w postępowaniu odwoławczym. Skarżąca podkreśliła, że pełnomocnictwo obejmowało zastępowanie strony zarówno przed organem odwoławczym, jak i przed organem I instancji. Zauważyła także, że Wojewoda pomija milczeniem fakt nieprzekazania organowi I instancji (wraz z aktami sprawy – po wydaniu decyzji kasacyjnej) dokumentu ustanowienia pełnomocnika. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wskazał, iż w całości podtrzymuje stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.). Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie kończące postępowanie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137).) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W art. 134 k.p.a. uregulowano dwie odrębne instytucje proceduralne – niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminowi wniesienia odwołania (por. wyrok NSA w Warszawie z 10 listopada 1998 r., III SA 898/97), a zatem wniesienie odwołania po terminie nie oznacza niedopuszczalności odwołania. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, według organu drugiej instancji, w rozpoznawanej sprawie doszło do uchybienia terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] wydanej [...] lutego 2022r. i doręczonej bezpośrednio Skarżącej [...] lutego 2022r. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dnia od dnia doręczenia decyzji stronie a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie. Stwierdzenie zaś przez organ odwoławczy, że odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. uprawnia do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Jednak zauważyć należy, że termin do wniesienia odwołania, zgodnie z powołanym art. 129 § 2 k.p.a., biegnie od dnia doręczenia decyzji stronie. Przy czym, w myśl art. 40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Stosownie zaś do treści art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Art. 32 k.p.a. stanowi bowiem, że strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Z powyższego wynika, że od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa w postępowaniu za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, wobec czego również wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie (vide: wyrok NSA z dnia 10 listopada 2017 r., I OSK 259/17, dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się przy tym, że art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń, nakłada na organy administracji prowadzące postępowanie obowiązek doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., II OSK 256/16, dostępny na stronie jw.). Pełnomocnik powinien mieć bowiem zapewniony czynny udział w postępowaniu, tak samo jak strona postępowania, gdyby działała samodzielnie. Przepisy regulujące doręczenie lub ogłoszenie, z uwagi na ich ogólny cel, stanowią gwarancję przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego i mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji (vide: wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2007 r., II GSK 268/07, dostępny na stronie jw.). Tym samym, doręczenie decyzji stronie z pominięciem jej pełnomocnika jest bezskuteczne. Doręczenie w takiej sytuacji decyzji stronie, zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi ma w stosunku do tej strony wymiar wyłącznie informacyjny, strona zostaje tylko poinformowana o treści orzeczenia. Skutki prawne związane z doręczeniem rozstrzygnięcia rozpoczynają się dopiero z datą skutecznego doręczenia orzeczenia ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi (vide: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r., I OSK 1855/13, dostępny na stronie jw.). Bieg terminu do złożenia środka odwoławczego warunkuje dopiero doręczenie decyzji (postanowienia) ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się przy tym uwagę że doręczenie, aczkolwiek dokonane z oczywistym naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., może być uznane za skutecznie dokonane, jedynie wtedy, gdy nie wywołuje dla strony ujemnych skutków procesowych (vide: wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2001 r., I SA/Wr 2995/98, dostępny na stronie jw.). Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że decyzja Starosty [...] z [...] lutego 2022r. nie została skutecznie doręczona Skarżącej. W dniu [...] września 2020r., w toku postępowania odwoławczego toczącego się ponownie po wyroku tut. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2020r. (sygn. akt II SA/Bd 141/20) Skarżąca ustanowiła pełnomocnika w osobie radcy prawnego L. W.. Radca prawny przedłożył do akt administracyjnych sprawy pełnomocnictwo udzielone mu przez Skarżącą do reprezentowania jej w przedmiotowej sprawie (o zwrot nieruchomości). Pełnomocnictwo obejmuje reprezentowanie strony przed wszystkimi władzami, urzędami, instytucjami oraz do składania wszystkich oświadczeń i wniosków, a także do reprezentowania strony przed sądami we wszystkich instancjach. W pełnomocnictwie wskazano też adres do doręczeń. Sąd zauważa, że Wojewoda [...], przedstawiając Sądowi akta sprawy wraz ze skargą złożoną [...] sierpnia 2022r., nie dołączył akt postępowania odwoławczego prowadzonego po wydaniu pierwszej decyzji organu I instancji (rozstrzygnięcia następnie uchylonego przez Wojewodę decyzja z [...] sierpnia 2021r.), niemniej organ odwoławczy nie kwestionuje w sprawie okoliczności ustanowienia w sprawie przez Skarżącą pełnomocnika, ani faktu złożenia do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa. - tj. faktu wywiązania się przez pełnomocnika z obowiązku określonego w art. 33 § 3 k.p.a. Okoliczności te zresztą zostały potwierdzone przez Wojewodę w piśmie z [...] października 2021r. skierowanym do organu I instancji (akta administracyjne – nie ponumerowane). Z treści tego pisma wynika, że pełnomocnictwo zostało uzewnętrznione i do organu odwoławczego dotarła informacja o ustanowieniu w sprawie pełnomocnika przez stronę skarżącą. Sąd w tej sytuacji uznał, że bezspornie przed wydaniem przez Wojewodę decyzji kasacyjnej [...] sierpnia 2021r. do akt sprawy przedstawiono dokument pełnomocnictwa sporządzony [...] września 2020r. Od momentu złożenia tego dokumentu organ odwoławczy zobowiązany był do dokonywania doręczeń Skarżącej na adres pełnomocnika wskazany w dokumencie pełnomocnictwa jako adres do doręczeń. Co więcej, wbrew przekonaniu Wojewody, to na nim ciążył obowiązek przekazania dokumentu pełnomocnictwa organowi I instancji (wraz ze zwrotem akt celem ponownego rozpoznania sprawy). Po pierwsze - z brzmienia art. 33 § 3 k.p.a. należy wnioskować, że przedstawienie dokumentu pełnomocnictwa do akt konkretnej sprawy następuje przy pierwszej czynności dokonanej przez pełnomocnika, a obowiązujące przepisy nie wymagają, (by w przypadku pełnomocnictwa ogólnego) zachodziła konieczność składania oryginału lub poświadczonego odpisu pełnomocnictwa przy podejmowaniu przez pełnomocnika kolejnych czynności procesowych w sprawie. Po drugie - uprawnienie pełnomocnika do reprezentowania mocodawcy dotyczy konkretnej sprawy – tj. całego postępowania prowadzonego w sprawie na każdym jego etapie. Wydanie decyzji kasacyjnej (jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie) oznacza, że postępowanie ponownie prowadzone przez organ I instancji toczy się dalej w konkretnej sprawie. Ponowne postępowanie prowadzone rzez Starostę [...], zakończone wydaniem decyzji [...] lutego 2022r., nie stanowiło zatem odrębnego postępowania, było ono kontynuacją postępowania o zwrot nieruchomości wszczętego na wniosek Skarżącej złożony [...] sierpnia 2018r. Z treści pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu L. W. nie wynika też jakiekolwiek ograniczenie do poszczególnych etapów tego postępowania. Wojewoda (jako organ odwoławczy) w rozpoznawanej sprawie nie przekazał organowi I instancji dokumentu pełnomocnictwa i w ocenie Sądu – to zaniedbanie (a nie strony) skutkowało tym, że doręczenie decyzji wydanej [...] lutego 2022r. przez organ I instancji nastąpiło z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika, a tym samym było nieskuteczne. Przy tym oceny tej nie może zmienić okoliczność powoływana przez Wojewodę, a mianowicie "wiedza pełnomocnika o treści decyzji kasacyjnej z [...] sierpnia 2021r., czy też kierowania przez pełnomocnika Skarżącej zapytania o powody przewlekłości w załatwieniu sprawy (pismo z [...] marca 2022r.). Pominięcie przez organ pełnomocnika strony i naruszenie jej podstawowych uprawnień procesowych nie jest bowiem wynikiem zaniedbań strony i jej pełnomocnika. Dokonane w ten sposób doręczenie decyzji organu pierwszej instancji wywołało niewątpliwie ujemne skutki procesowe dla Skarżącej, gdyż wniosła ona odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 1 k.p.a. Odnosząc się do uwagi Wojewody co do braku wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, Sąd wskazuje, że ewentualne przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest możliwe tylko wtedy, gdy decyzja została prawidłowo (skutecznie) doręczona. Jeżeli nie nastąpiło prawidłowe jej doręczenie przywrócenie terminu do wniesienia od niej odwołania nie jest możliwe, ponieważ termin ten nie rozpoczął jeszcze biegu (vide: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2019 r., I GSK 1126/18, dostępny na stronie jw.). W tej sytuacji brak było podstaw do wydania na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia przez Skarżącą odwołania. Dlatego też, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę [...]zł, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości [...] zł i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika - adwokata w wysokości [...] zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). W niniejszej sprawie wysokość wpisu sądowego od skargi wyniosła [...] zł. Tym samym, uznać należy, że wobec uiszczenia przez Skarżącą kwoty [...]zł tytułem wpisu sądowego od wniesionej skargi, po stronie skarżącej powstała nadpłata w kwocie [...]zł, która podlega zwrotowi – o czym orzeczono jak w pkt. 3 wyroku na podstawie art. 225 p.p.s.a.