II SA/Bd 876/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 r. sprawy ze skargi L. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2014r. Wójt Gminy dokonał rozgraniczenia nieruchomości położonej w obrębie W. gm. W., oznaczonej geodezyjnie numerem działki [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa we władaniu Gminy (brak KW) z gruntami graniczącymi z tą nieruchomością: działką nr [...] położoną w W. - stanowiącą własność J. B. KW [...] i działką nr [...] położoną w W. - stanowiąca własność G. G. [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2017r. L. C., wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji, zarzucając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2010r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), art. 140 w zw. z art. 143 Kodeksu cywilnego, a także art. 7, art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie wnioskodawczyni, w niniejszej sprawie zachodziła konieczność ustalenia wszystkich granic działki nr [...] i to w jednym postępowaniu, albowiem żadna z tych granic nie była ustalona. Wnioskodawczyni podniosła, że w konsekwencji wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2014r. doszło do istotnego przesunięcia granicy wschodniej działki [...] w stronę zachodnią. Kolegium, wskazując na uregulowania dotyczące trybu nadzwyczajnego weryfikowania decyzji ostatecznych, jakim jest stwierdzenia nieważności, wskazało na konieczność zaistnienia, w przypadku wniosku strony o stwierdzenia nieważności decyzji, zaistnienia interesu prawnego strony. W ocenie SKO, L. C, z uwagi na brak interesu prawnego, nie może być uznana za stronę postępowania uprawnioną do inicjowania postępowania w sprawie twierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. Decyzją tą bowiem dokonano rozgraniczenia działki nr [...] z działkami nr [...] i [...], z których żadna nie jest przedmiotem własności (współwłasności) L. C., nie determinuje również przebiegu granicy między działkami których współwłaścicielką jest wnioskodawczyni. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy L. C. podniosła, że posiada interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, powinna być zatem uznana za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 i 157 § 2 k.p.a., uprawnioną do inicjowania postępowania w niniejszej sprawie. Jest bowiem współwłaścicielką nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako dz. nr [...] i [...] objętej księgą wieczystą [...] - nieruchomości sąsiadującej z dz. [...], która z kolei była przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego z działkami [...] i [...]. Rozgraniczenia dokonano w ten sposób, że działkę [...] utworzono poprzez zajęcie części działek [...] i [...] w związku z czym wnioskodawczyni, jako współwłaścicielce działek sąsiadujących z działkami podlegającymi rozgraniczeniu, przysługiwał status strony postępowania. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 28, 61a § 1, art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ uzasadnił, że ponownie, że wnioskodawczyni jest właścicielką działek nr [...],[...],[...],[...] i [...], położonych w W.. Prawo własności wynika z załączonych do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kserokopii postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku: Sądu Powiatowego z dnia [...] sierpnia 1973 r. ([...]) i Sądu Rejonowego z dnia [...] stycznia 2017 r. (sygn. akt: [...]) oraz z księgi wieczystej KW nr [...]. Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium podzieliło stanowisko składu uprzednio rozpatrującego sprawę, że wnioskodawczym jest stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczeniowej, z uwagi na brak interesu prawnego. Wnioskodawczyni, jak wskazał organ, nie jest właścicielką (współwłaścicielką) żadnej z nieruchomości, które były przedmiotem rozgraniczenia, jest natomiast współwłaścicielką działek nr [...] i [...] sąsiadujących odpowiednio z działkami [...] i [...]. W ocenie organu wnioskodawczyni miałaby interes prawny gdyby rozgraniczenie dotyczyło nieruchomości, której jest właścicielką. Organ zwrócił uwagę, że we wniosku o stwierdzenie nieważności wnioskodawczyni wykazywała wpływ decyzji rozgraniczającej na przysługujące jej prawo własności ale wyłącznie w odniesieniu do innej decyzji, nie natomiast decyzji o stwierdzenie nieważności której wnioskuje, bowiem decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...]. We wniosku natomiast o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawczym podniosła, że działkę [...] utworzono poprzez zajęcie części działek [...] i [...]. Wobec powyższego organ wskazał, że działka nr [...] nie graniczy z działką [...], zatem nie mogła zostać powiększona poprzez jej zajęcie. Ponadto wnioskodawczyni nie wykazała, że w wyniku przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działką nr [...] a działkami [...] i [...] zmianie uległ przebieg granicy pomiędzy działkami [...] a [...], a z akt postępowania przed organem pierwszej instancji okoliczność taka nie wynika. Kolegium zwróciło uwagę że nawet gdyby w wyniku postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją, stwierdzenia nieważności której domagała się wnioskodawczym, doszło do zajęcia części jej nieruchomości, tj. działki nr [...] to przysługiwałoby jej roszczenie cywilnoprawne - o naruszenie posiadania (art. 344 § 1 kc) lub roszczenie windykacyjne (art. 222 § 1 kc). Organ podniósł również, że jeżeli wnioskodawczyni uważa, że jest stroną postępowania w sprawie o rozgraniczenie działki nr [...] z działkami nr [...] i [...] i w sposób przez siebie niezawiniony nie brała udziału w tym postępowaniu winna wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie L. C., reprezentowana przez adwokata, wniosła o jego uchylenie, zarzucając naruszenia art. 28 k.p.a. Skarżąca posiada interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, zatem powinna być uznana za stronę postępowania, jest bowiem współwłaścicielką nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako dz. nr [...] i [...] objętej księgą wieczystą [...] - nieruchomości sąsiadującej z dz. nr [...], która z kolei była przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego z działkami [...] i [...]. W ocenie skarżącej rozgraniczenia dokonano w ten sposób, że działkę [...] utworzono poprzez zajęcie części działek [...] i [...], w konsekwencji czego, skarżącej, jako współwłaścicielce działek sąsiadujących z działkami rozgraniczonymi przysługiwał status strony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie wynikającym z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż wydając zaskarżone postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło prawo w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej "p.p.s.a.") stanowi podstawę do jego uchylenia. Powyższe uchybienie sąd uwzględnił z urzędu, na podstawie art. 134 p.p.s.a., nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołana podstawą prawną. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...], którym organ ten, po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017r., którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...]. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego orzeczenia Sąd stwierdził, że w składach Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozpatrujących niniejszą sprawę administracyjną orzekała ta sama osoba to jest J. L. Wynika to z treści postanowień, podpisów pod ich treścią oraz protokołów. Jak stanowi art. 27 § 1a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 – "K.p.a."), członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Celem takiego unormowania jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym. W myśl przepisu art. 127 § 3 K.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W przypadku, zatem gdy orzeczenie wydaje zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji ten sam organ kolegialny, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, nie do przyjęcia jest sytuacja, w której ten sam skład organu kontroluje prawidłowość wydanego przez siebie uprzednio orzeczenia. Obiektywizm narusza tutaj również okoliczność, gdy w obu instancjach powtórzył się tylko jeden członek Kolegium, pozostali natomiast członkowie składu byli różni w obu postępowaniach. Podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego są zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasada budzenia zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Zasady te nie mogą być realizowane w sytuacji, w której istnieją jakikolwiek wątpliwości, co do obiektywizmu i bezstronności członka samorządowego kolegium odwoławczego. Instytucja wyłączenia pracownika, będąca gwarantem demokratycznego państwa prawnego, o którym mowa w art. 2 Konstytucji RP, uregulowana została w art. 24 K.p.a. Zwrócić należy uwagę, że przepis art. 27 § 1a został dodany na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 stwierdził, iż art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłączał członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale wydanej w składzie 7 sędziów z dnia 22 lutego 2007r. (sygn. akt II GPS 2/06) stwierdził, że: "Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Za zgodne ze standardami bezstronnego i sprawiedliwego procedowania uznać trzeba dążenie do możliwie najszerszego eliminowania sytuacji, w których pracownik biorący już wcześniej udział w czynnościach konkretnego postępowania administracyjnego i mający przez to wyrobiony już pogląd, byłby w jakikolwiek sposób determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z poprzednim udziałem w tym postępowaniu przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy. Zaznaczenia przy tym wymaga, że zwrot "brać udział" z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza zarówno wykonywanie czynności procesowych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji jak i wydawanie zaskarżonej decyzji przez pracownika na mocy stosownego upoważnienia." Wydanie decyzji przez pracownika lub organ, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 27 § 1a k.p.a., stanowi podstawę do wznowienia postępowania i sąd administracyjny zobowiązany jest uwzględnić tę okoliczność przy wydawaniu wyroku. Zgodnie bowiem z przepisem art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest okoliczność wydania decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. W sprawie niniejszej zarówno w postępowaniu zakończonym wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jak i w postępowaniu toczącym się wskutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem tego postanowienia, orzekał ten sam członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego, J. L. Okoliczność ta stanowi naruszenie zasady wyłączenia członka organu kolegialnego, co z kolei stanowi podstawę wznowieniowa. Oznacza to, że dotknięte tak kwalifikowaną wadą proceduralną postanowienie winno zostać bezwzględnie wyeliminowane z obrotu prawnego. Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium winno orzec w składzie zgodnym z przepisami prawa. Wskazana wadliwość, w zasadzie czyni przedwczesnym odnoszenie się do merytorycznych zarzutów skargi. Wobec przedmiotu sporu i formalnego charakteru zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w ocenie Sądu ponownie rozpatrując sprawę dla oceny czy L. C. przysługuje legitymacja dla skutecznego zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2014r., znak [...] o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w obrębie W. gm. W., oznaczonej geodezyjnie numerem działki [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa we władaniu Gminy (brak KW) z gruntami graniczącymi z tą nieruchomością: działką nr [...] położoną w W. - stanowiącą własność J. B. KW [...] i działką nr [...] położoną w W. - stanowiąca własność G.G. [...] uwzględni wykładnię przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z przepisami art. 30 ust. 1 i art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 ww. ustawy, rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Zgodnie z ust. 2 art. 29 rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Wobec treści powyższych przepisów organ winien zatem szczegółowo zweryfikować przebieg granic nieruchomości (nie tylko działek ewidencyjnych wchodzących w ich skład), które podlegały rozgraniczeniu, w tym uwzględnić okoliczność, iż jak wynika z dokumentów w sprawie działka o nr ewid. [...] graniczy nie tylko z działką nr [...], lecz posiadała co najmniej wspólny punkt graniczny także z działkami [...] i [...]. Z kolei działka nr [...] wchodzi w skład nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącej L. C. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 27 § 1a, art. 126 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Wobec braku wniosku strony, reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, o zwrot kosztów postępowania, zgodnie z art. 199 i art. 210 § 1 p.p.s.a. nie orzeczono w tym zakresie.