II SA/Bd 877/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi H. S., E. W., K. M., T. G., K. P., P. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. H. S., E. W., K. M., T. G., K. P., A. L. oraz P. H. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], którym, na podstawie art. 61a, art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23), utrzymane zostało w mocy postanowienie Zarządu Województwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. (znak: [...]) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o zmianę okresu obowiązywania umów najmu zawartych z Centrum. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło na podstawie następujących okoliczności sprawy: W piśmie z dnia [...] lutego 2017 r., w związku ze stanowiskiem Dyrektora Centrum o odmowie zmiany warunków w umowach najmu z okresu na czas oznaczony na okres na czas nieoznaczony, najemcy lokali mieszkalnych w budynku przy ul. M. [...] w B., zwrócili się do Samorządu Województwa który jest właścicielem wynajmowanych przez nich lokali mieszkalnych o zamianę cyt.: "warunków w naszych umowach najmu z okresu wynajmu na czas oznaczony na okres wynajmu na czas nieoznaczony". Zdaniem wnioskodawców, wynajmowane przez nich lokale znajdują się w budynku mieszkalnym, którego właścicielem jest Samorząd Województwa. Budynek ten przed 1 stycznia 1999 r. pełnił funkcję hotelu pracowniczego. Po tym czasie, w związku z reformą administracyjną, z mocy ustawy stał się publicznym zasobem mieszkań Województwa, który na podstawie umowy użytkowania nr [...] z dnia [...].09.2004 r. został przekazany w użytkowanie podległej jemu jednostce, czyli Centrum. We wniosku skarżący zakwestionowali ważność tej umowy, ze względu na uchwałę Sądu Najwyższego z 20.10.2010 r. o sygnaturze akt III CZP 70/10 (Lex nr 604068), w której Sąd Najwyższy, przy rozpatrywaniu konkretnej sprawy, stwierdził nieważność umów nieodpłatnego przekazania w użytkowanie publicznego zasobu mieszkań będących własnością jednostek samorządu terytorialnego, na rzecz podległych mu jednostek, w tym samorządowych osób prawnych. Przekazanie budynku mieszkalnego w użytkowanie Szpitalowi nie zmienia faktu, iż jego właścicielem nadal pozostaje Samorząd Województwa, natomiast budynek ten stanowi publiczny zasób mieszkań samorządu terytorialnego. W ocenie skarżących, informacje przekazane przez Dyrektora, że budynek został wybudowany z przeznaczeniem, jako hotel pracowniczy na wiele lat przed wejściem w życie ustawy o ochronie praw lokatorów, nie oznacza, iż po 1 stycznia 1999 r. pełnił on nadal funkcję hotelu pracowniczego. W związku z tym, że był to zamieszkały przez lokatorów budynek mieszkalny, po 1 stycznia 1999 r. stał się on publicznym zasobem mieszkań i już wówczas od momentu wejścia w życie Ustawy o ochronie praw lokatorów, obowiązkiem Samorządu Województwa była zamiana warunków umów najmu, dla osób korzystających z lokali mieszkalnych, z okresu na czas oznaczony na czas nieoznaczony, natomiast późniejszy wynajem lokali mieszkalnych w tym budynku zgodnie z przepisami mógł odbywać się tylko na czas nieoznaczony. We wniosku skarżący poparli stanowisko zawarte w art. 20 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów w powiązaniu z przepisami w art. 20 ust. 4 oraz art. 5 ust. 2 tej samej ustawy. Następnie, wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r., skarżący zwrócili się do Samorządu Województwa o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zmiany warunków w umowach najmu z okresu na czas określony na okres na czas nieokreślony. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. (znak: [...]) Zarząd Województwa odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, z uwagi na brak podstawy materialno - prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Organ ustalił, iż ww. strony są najemcami pomieszczeń znajdujących się w budynku hotelu znajdującym się w B przy ul. M. [...]. Właścicielem tego budynku oraz nieruchomości gruntowej, na której jest on posadowiony jest Województwo. Na podstawie umowy z dnia [...] września 2004 r. m.in. ta nieruchomość została przekazana w bezpłatne użytkowanie Centrum. W uzasadnieniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany umów najmu pomieszczeń znajdujących się w budynku hotelu, w zakresie terminowości umów najmu tych pomieszczeń, organ wskazał, że brak było podstawy prawnej do rozstrzygnięcia takiego wniosku w trybie administracyjnym. Kwestia umów najmu i ich zmiany ma charakter cywilnoprawny a organ administracji publicznej władny jest władczo rozstrzygać o prawach i obowiązkach innych podmiotów wyłącznie wówczas, gdy z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu do takiego władczego działania. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli: T. G., A. L., K. D., E. W., K. M., H. S., K. P. i P. H., zachowując ustawowy termin. Żalący się podnieśli, że zawarte przez nich umowy najmu w zakresie czasu ich trwania są niezgodne z przepisami prawa. W ich ocenie, zaskarżone postanowienie narusza przepis art. 75 pkt 1 Konstytucji RP. Zdaniem żalących się, zajmowane przez nich pomieszczenia wchodzą w skład publicznego zasobu mieszkaniowego, o którym mowa w ustawie o ochronie praw lokatorów. W odpowiedzi na zażalenie organ wskazał, iż w zażaleniu nie podniesiono żadnych nowych okoliczności, a ponadto żaląca się K. D nie występowała z wnioskiem, w następstwie którego zostało wydane zaskarżone postanowienie, w związku z czym nie jest stroną postępowania. Rozpatrując sprawę w postępowaniu zażaleniowym, Kolegium stwierdziło, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z przepisem postępowania administracyjnego, tj. art. 61a § 1 kpa, w myśl którego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem Kolegium, słusznie organ I instancji zauważył, że umowa najmu zawarta pomiędzy żalącymi się, jako najemcami, a Centrum, jako wynajmującym, jest stosunkiem cywilnoprawnym. Umowę najmu regulują zasadniczo przepisy art. 659 - 692 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t. jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 459). Dodatkowo kwestię odpłatnego używania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1610). Kwestię zgodności umów najmu z przepisem art. 5 ust. 2 w/w ustawy, zgodnie z którym, umowa o odpłatne używanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem lokalu socjalnego lub lokalu związanego ze stosunkiem pracy, może być zawarta wyłącznie na czas nieoznaczony, chyba że zawarcia umowy na czas oznaczony żąda lokator, władny jest rozstrzygnąć sąd powszechny (cywilny), albowiem zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1822) Kodeks postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Tym samym do rozstrzygania tych spraw nie jest właściwy organ administracji publicznej, w drodze decyzji administracyjnej. Stanowisko powyższe potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 października 2009 r. (sygn. akt: II SAB/Go 68/09), zgodnie z tezą którego, zarówno odpłatne używanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy, jak i najem wydzielonych z tego zasobu lokali socjalnych, regulowane są umowami cywilnoprawnymi, a nie w formie aktów administracyjnych wydawanych w trybie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Stąd wszelkie spory wynikłe na tle zawierania umów, jak również uprawnień do lokalu socjalnego, rozstrzygane są w postępowaniu cywilnoprawnym przed sądami powszechnymi. H. S., E. W., K. M., T. G., K. P., A. L. oraz P. H. wnieśli na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r. o sygnaturze [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Postanowieniem z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 877/17, WSA w Bydgoszczy odrzucił skargę A. L. Skarżący wskazali, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organu II instancji wynika, wbrew faktom, że istnieje rzekomo umowa najmu, czyli stosunek cywilnoprawny między mieszkańcami budynku przy ul. M. [...] w B. a Centrum. W rzeczywistości taka umowa, czyli stosunek cywilnoprawny, nigdy nie została zawarta. Skarżący podnieśli również, że nigdy nie została również zawarta umowa najmu między nimi, a właścicielem lokali mieszkalnych, czyli Samorządem Województwa. Skarżący, jako mieszkańcy lokali w publicznym zasobie mieszkań, którego właścicielem jest Województwo, oświadczyli w uzasadnieniu skargi, że nie otrzymali żadnego dokumentu, który by potwierdzał stosunek cywilnoprawny w formie umowy najmu lokalu mieszkalnego. Brak zawartej umowy najmu stwarza sytuację, w której wbrew decyzjom zawartym w postanowieniu wydanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, skarżący nie mieli podstaw do jej zaskarżenia w sądzie powszechnym w sprawie cywilnej, z oczywistego powodu nieistnienia takiej umowy. Z tego samego powodu nie mieli możliwości zaskarżyć do sądu kwestii rozstrzygnięcia zgodności tych nieistniejących umów najmu z przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów. Zdaniem skarżących, dalsze utrzymywanie bezumownego wynajmu publicznych lokali mieszkalnych, świadczy o niedopełnieniu obowiązku przez ich właściciela, czyli Samorząd Województwa. Centrum nie ma podstawy do stworzenia umów najmu z mieszkańcami, gdyż zgodnie z przepisami, jako jednostka podległa Samorządowi Województwa, nie może być użytkownikiem budynków mieszkalnych przy ul. M. [...] w B. Wynika to z uchwały Sądu Najwyższego z 20.10.2010 r. o sygnaturze akt III CZP 70/10 (Lex nr 604068), w której Sąd Najwyższy w swoich wnioskach stwierdził nieważność umów nieodpłatnego przekazania w użytkowanie publicznego zasobu mieszkań będącego własnością jednostek samorządu terytorialnego na rzecz podległych mu jednostek, w tym samorządowych osób prawnych. Z przedstawionych wniosków wynika iż Sąd Najwyższy, pod rygorem stwierdzenia nieważności tego typu umów, wskazał na brak podstawy prawnej do stworzenia tego typu umów, także do stworzenia umowy użytkowania nr [...] z dnia [...].09.2004 r. w odniesieniu do budynku mieszkalnego pod adresem B. ul. M. [...]. Prawo i obowiązek do podpisania umów z mieszkańcami budynku przy ul. M. [...] w B. ma jedynie ich właściciel, Samorząd Województwa, który podobnie jak podległy jemu szpital, Centrum, takich umów z mieszkańcami dotychczas nie zawarł, nie wywiązując się w ten sposób ze swoich obowiązków prawnych i działając w ten sposób na szkodę mieszkańców. Skarżący kwestionują również charakter budynku, jako hotelu. W ich ocenie, obiekt przy ul. M. [...] w B. jest budynkiem mieszkalnym, którego właścicielem jest Samorząd Województwa. Od [...].01.1999 r. z mocy ustawy w związku z reformą administracyjną, budynek ten stał się własnością samorządu terytorialnego, czyli Samorządu Województwa, natomiast od momentu wejścia w życie ustawy o ochronie praw lokatorów, w związku z zawartymi tam przepisami, budynek ten stał się publicznym zasobem mieszkań Województwa [...] i służy do zaspakajania potrzeb mieszkaniowych zamieszkałych tam osób. W chwili obecnej używanie nazwy "budynek hotelu" albo "hotel" nie ma uzasadnienia w sensie formalnego nazewnictwa. Skarżący podnieśli, że w przedmiotowej sprawie Samorząd Województwa i jego poszczególne organy występuje w dwojakiej roli. Po pierwsze występuje w roli organu administracji publicznej ze swoimi kompetencjami decyzyjnymi i kontrolnymi. Jako organ administracji publicznej samorząd województwa odmawia podjęcia decyzji administracyjnej z powodu przekazywanych przez siebie samego nieprawdziwych informacji o istnieniu rzekomych cywilnoprawnych umowach najmu z mieszkańcami. Po drugie jest właścicielem publicznego zasobu mieszkań, do którego należą lokale mieszkalne, w których skarżący zaspakajają swoje potrzeby mieszkaniowe i które wynajmowane są skarżącym w sposób bezumowny. Ten bezumowny wynajem mieszkań przez samorząd województwa odbywa się, zdaniem skarżących, wbrew obowiązującym przepisom. Skarżący podtrzymali stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2017 r., o wydanie decyzji administracyjnej. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuję: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu pozostaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, w związku z brakiem podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania skarżących, zawartego w piśmie z dnia [...] marca 2016 r., w trybie administracyjnym. Innymi słowy, brak jest przepisu prawa materialnego, który umożliwiałby wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zmiany warunków umów najmu, czy też zawarcia umów najmu na czas nieoznaczony. Na wstępie należy wyjaśnić, że w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia, czy ze skarżącymi została zawarta umowa najmu, czy też nie. W oparciu o przepisy prawa administracyjnego nie są rozpatrywane sprawy w przedmiocie najmu lokali. Instytucja najmu uregulowana została w Dziale I "Najem", Rozdział I, art. 659 - 692 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t. jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 459). Natomiast zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 1610, dalej w skrócie: "ustawa o ochronie praw lokatorów"). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Natomiast ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowi, że gmina wykonuje zadania, o których mowa w ust. 1 i 2, wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób. Do zadań własnych gminy należy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mieszkańców oraz - w tych ramach - obowiązek zapewnienia osobom uprawnionym, na zasadach przewidzianych w tej i innych ustawach, lokali socjalnych i zamiennych, a także zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób o niskich dochodach. Zgodnie bowiem z art. 20 ustawy o ochronie praw lokatorów, w celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4, gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (ust. 1). Lokale stanowiące mieszkaniowy zasób gminy, z wyjątkiem lokali socjalnych i lokali, o których mowa w ust. 3, mogą być wynajmowane tylko na czas nieoznaczony (ust. 2). W celu wykonywania zadań, o których mowa w art. 4, gmina może także wynajmować lokale od innych właścicieli i podnajmować je osobom, których gospodarstwa domowe osiągają niski dochód (ust. 2a). Od podnajemców, o których mowa w ust. 2a, gmina może pobierać czynsz niższy niż ten, który sama opłaca właścicielowi lokalu (ust. 2b). Rada gminy może wydzielić w zasobie mieszkaniowym lokale przeznaczone do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy (ust. 3). Przepisy ust. 2 i 3 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 dotyczące mieszkaniowego zasobu gminy oraz praw i obowiązków organów gminy stosuje się odpowiednio do mieszkaniowego zasobu innych jednostek samorządu terytorialnego oraz praw i obowiązków organów takich jednostek (ust.4). Powyższe przepisy dotyczące najmu lokali dotyczą również lokali znajdujących się w zasobach samorządu województwa. W świetle art. 4 ust. 2 ww. ustaw lokale stanowiące mieszkaniowy zasób gminy mogą być wynajmowane tylko na czas nieoznaczony. Do lokali tych należy, według definicji zawartej w art. 2 pkt 10 ww. ustawy, zaliczyć lokale stanowiące własność gminy albo gminnych osób prawnych lub spółek handlowych utworzonych z udziałem gminy, z wyjątkiem towarzystw budownictwa społecznego, a także lokale pozostające w posiadaniu samoistnym tych podmiotów. Szerszym pojęciem jest publiczny zasób mieszkaniowy zdefiniowany w art. 2 pkt 11 ww. ustawy, przez który należy rozumieć lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy albo lokale stanowiące własność innych jednostek samorządu terytorialnego, samorządowych osób prawnych tych jednostek, Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych. Bez względu na to, czy sporny lokal będzie zaliczony do mieszkaniowego zasobu gminy, czy publicznego zasobu mieszkaniowego, ustawa w art. 4 ust. 2, dopuszcza najem lokalu, jako prawną formę umowy. Stosownie do art. 659 § 1 Kodeksu cywilnego, przez umowę najmu wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, umowa o odpłatne używanie lokalu może być zawarta na czas oznaczony lub nieoznaczony. Umowa o odpłatne używanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem lokalu socjalnego lub lokalu związanego ze stosunkiem pracy, może być zawarta wyłącznie na czas nieoznaczony, chyba że zawarcia umowy na czas oznaczony żąda lokator (ust. 2). Ustęp 3 stanowi, że właściciel nie może uzależnić zawarcia umowy od złożenia przez lokatora żądania, o którym mowa w ust. 2. Umowa o odpłatne użytkowanie odnosi się do wszelkich lokali mieszkalnych, niezależnie od tego, kto jest ich właścicielem. Oznacza to, że każda umowa najmu może być zawarta zarówno na czas oznaczony, jak i nieoznaczony, o czym rozstrzygać będzie każdorazowo wola stron danego stosunku prawnego. Względem lokali stanowiących własność gmin ustawa zawiera w tym zakresie przepisy szczególne - art. 20, 21 i art. 5 ust. 2 komentowanej ustawy. Z treści przytoczonego powyżej art. 5 ust. 2 ww. ustawy wynika, że w myśl art. 5 ust. 2, lokal wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu gminy, powiatu lub województwa oddawany jest w odpłatne używanie na podstawie umowy zawartej na czas nieoznaczony. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy, rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2). Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy określone zostały w art. 21 ust. 3 powołanej ustawy. Tylko uchwała organu stanowiącego samorządu terytorialnego, jako akt prawa miejscowego, może zwierać regulacje związane z najmem lokali i podlega kontroli sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 732/10, Lex nr 595501, wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 82/08, Lex nr 470923). Zadanie własne gminy polegające na tworzeniu warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej określone w art. 4 ust. 1 ustawy, polega również na tym, że gmina ma kompetencje do tego, aby tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1 ustawy), z którego to zasobu wydziela część lokali, które przeznacza na wynajem jako lokale socjalne (art. 22 ustawy). Zaznaczyć jednak należy, iż zarówno odpłatne używanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 5 ustawy), jak i najem wydzielonych z tego zasobu lokali socjalnych (art. 23 ustawy) regulowane są umowami cywilnoprawnymi, a nie w formie aktów administracyjnych wydawanych w trybie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Z powyższego wynika, że wszelkie spory wynikłe na tle zawierania umów, jak również uprawnień do lokalu socjalnego, rozstrzygane są w postępowaniu cywilnoprawnym przed sądami powszechnymi. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje podnoszona przez skarżących w skardze okoliczność, że nie została zawarta umowa najmu przez nich z właścicielem lokali mieszkalnych, czyli Samorządem Województwa. Sąd administracyjny nie jest kompetentny do zobowiązania organu samorządu terytorialnego do zawarcia umów najmu z lokatorami lokali znajdujących się w publicznym zasobie mieszkaniowym. Natomiast zarzuty skarżących w zakresie utrzymywania bezumownego wynajmu publicznych lokali mieszkalnych, które świadczą o niedopełnieniu obowiązku przez ich właściciela, czyli Samorząd Województwa, stanowią skargę na działanie organu, która wyłączona jest z kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 2 kpa Kodeks postępowania administracyjnego normuje ponadto postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych. Art. 221 kpa gwarantuje każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych realizowane jest na zasadach określonych przepisami niniejszego działu. Skargi i wnioski mogą być składane do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Skargi i wnioski można składać w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą. Zgodnie z art. 241 k.p.a., przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. Zarówno skargi, określone w art. 221, jak i wnioski, o których mowa w art. 241 k.p.a., nie mogą mieć bezpośredniej skuteczności procesowej w odniesieniu do decyzji administracyjnych. Co najwyżej mogą stanowić dla organów uprawnionych do działania w trybie nadzorczym, sygnalizację o ewentualnych nieprawidłowościach, popełnionych przez organy orzekające w sprawach indywidualnych. Wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku, wniesionego w trybie art. 241 k.p.a. służy prawo wniesienia skargi, o której mowa w art. 246 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania wniosków (ani też skarg) w rozumieniu Działu VIII k.p.a., ani także do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania w trybie przepisów działu VIII k.p.a. Sąd kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wnioski, o których mowa w Dziale VIII k.p.a. nie zostały wymienione w art. 3 § 2 tej ustawy. (por. Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 12/13). Sąd nie kwestionuje stanowiska przywołanego przez skarżących z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2010 r. III CZP 70/10, że :"Umowa nieodpłatnego obciążenia nieruchomości należącej do gminnego zasobu nieruchomości użytkowaniem na rzecz samorządowej osoby prawnej jest nieważna", pul. OSNC 2011/4/43, LEX nr 604068, www.sn.pl, Biul.SN 2010/10/9. Orzeczenie to nie zmienia faktu, że sprawa jest zagadnieniem cywilistycznym, a nie administracyjnym. Nawet jeżeli sporny budynek jest tak jak wywodzą skarżący zasobem Samorządu Województwa i od momentu wejścia w życie ustawy o ochronie praw lokatorów w związku z zawartymi tam przepisami, budynek ten stał się publicznym zasobem mieszkań Województwa i służy do zaspakajania potrzeb mieszkaniowych zamieszkałych tam osób, to nie zmienia to faktu, że sprawa niniejsza dotyczy braku zawarcia ze skarżącymi umów najmu na użytkowane przez nich lokale na czas nieznaczony, a to zagadnienie nie może zostać uregulowane na gruncie decyzji administracyjnej. Dlatego bez wpływu na wynik sprawy pozostają również zarzuty błędnego posługiwania się w zakresie spornego budynku nazwami "budynek hotelu" albo "hotel" . W przedmiotowej sprawie brak jest przepisu prawa materialnego do wydania decyzji administracyjnej, aby zobowiązać, tak jak ujęli to skarżący w skardze: "odpowiedni departament swojego urzędu do prawidłowego wynajęci zajmowanych przez nas lokali mieszkalnych na czas nieoznaczony oraz zawarcia z nami prawidłowej umowy najmu". W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił, jako nieuzasadnioną. E.Piechowiak J.Bortkiewicz A.Klotz