II SA/Bd 879/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2008r. sprawy ze skargi G. i B. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. II SA/Bd 879/07 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego - obory dla młodego bydła w miejscowości J. Z. na działce nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że inwestycja obejmuje budowę budynku inwentarskiego - obory dla młodego bydła o wymiarach 15,0 x 25,0 m. murowanej, parterowej, bez stropu z dachem dwuspadowym. Z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. wynika, że jest to teren przeznaczony pod istniejącą zabudowę siedliskową, w pozostałej części pod uprawy rolne. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpili G. i B. N. wskazując w podstawie prawnej swojego wniosku na przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 K.p.a. Wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana z naruszeniem przepisów K.p.a. oraz z naruszeniem planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą nr [...] przez Radę Miasta i Gminy [...] i ustawy z 7 września 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm.- obecnie nieaktualna) Wskazano także, że postępowanie toczyło się bez udziału stron. Podniesiono, że decyzja została wydano z naruszeniem zasad współżycia społecznego i naruszeniem interesu prawnego G. i B. N. Z akt sprawy wynika, że wystąpiono jednocześnie o wznowienie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] r. [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] znak [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] w J. Z. na budowę budynku inwentarskiego i budowę silosów. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się m.in. na żądanie, z tym, że prawnie skuteczne jest wyłącznie żądanie pochodzące od strony postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze analizuje treść pojęcia strony postępowania, odnosząc się do treści art. 28 K.p.a. W ocenie kolegium nie można przypisać prawnej legitymacji strony Państwu N., z uwagi na brak wykazania interesu prawnego, albowiem nie wykazano normy prawa, z której dla wnioskodawców wynikałyby bezpośrednio określone prawa lub obowiązki. Inwestycja oddalona jest o ok. 90 metrów od działki Państwa N. i w żaden sposób nie oddziaływuje na ich nieruchomość. Po rozpoznaniu wniosku G. i B. N. o ponowne rozpoznanie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Podtrzymano pogląd, że G. i B. N. nie posiadają statusu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Nie podzielono poglądu o konieczności automatycznego kwalifikowania jako strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości graniczących z działką inwestora Przywołano argumentację związaną z pojęciem strony postępowania, z odniesieniem się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Podniesiono, że interes skarżących jest interesem faktycznym, a nie prawnym. Zrealizowana inwestycja w żaden sposób nie oddziaływuje na działkę skarżących. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło także możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z urzędu. Wskazano, że podstawową kwestią była ocena, czy projektowana inwestycja nie pozostawała w sprzeczności w momencie orzekania z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z obowiązującym ówcześnie art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest nieważna, a stwierdzenie nieważności następuje na zasadach i w trybie określonym w K.p.a. Wskazano, że plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, a przy wykładni przepisów tego planu, jego postanowień ogólnych i szczegółowych, mają zastosowanie te same reguły co przy ocenie innych źródeł prawa. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikało, że działka na której ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja, leży w obrębie jednostki planistycznej oznaczonej symbolem planu MN dla której zapis w planie brzmiał: "Istniejące budownictwo mieszkaniowe - adaptacyjne wraz z usługami. Teren projektowanego budownictwa jednorodzinnego". Natomiast na stronie 68 planu figuruje zapis: "Wieś sołecka funkcja rolnicza. Istniejące tereny budownictwa mieszkaniowo - usługowego adaptuje się, dopuszcza się budownictwo w miejsce budynków o złym stanie technicznym. Istniejącą rozproszoną zabudowę zagrodową adaptuje się oraz dopuszcza się modernizację rozbudowę zgodnie z odrębnymi przepisami" Z kolei w pkt 2 decyzji Burmistrz stwierdza: "Warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J.: teren przeznaczony pod istniejącą zabudowę siedliskową, a w pozostałej części pod uprawy rolne." Wykładnia planu dotyczącego jednostki "MN" pozostawia w ocenie Kolegium wątpliwości, co do możliwości zrealizowania planowanej inwestycji w w/w jednostce planistycznej. Wskazano jednak, że stwierdzenie nieważności może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że nie każde naruszenie prawa, nawet oczywiste, może być podstawą stwierdzenia nieważności. Jakkolwiek mogą powstać pewne wątpliwości co do interpretacji planu, to jednak tryb stwierdzenia nieważności jest trybem nadzwyczajnym, a organy administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania wykładni przesłanek umożliwiających stwierdzenie nieważności decyzji w sposób rozszerzający. W rezultacie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie stwierdziło istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności. W skardze na powyższą decyzję G. i B. N. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia (winno być decyzji) z powodu naruszenia prawa. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu zarzucili nadużywanie przepisu art. 28 K.p.a. poprzez żądanie wykazania naruszenia interesu prawnego. Zarzucono naruszenie przepisów art. 3 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) i celowe przemilczanie przepisu art. 3 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym by móc na podstawie art. 28 K.p.a. żądać od skarżących wykazania mocnego i bezpośredniego interesu prawnego. W ocenie skarżących, przyjęte założenie o wyższości przepisu art. 28 K.p.a. nad przepisami ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stoi w sprzeczności z celami zawartymi w art. 33 oraz w art. 3 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w graniach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Interes prawny będzie wynikał nie tylko z powodu wypływających na sąsiednie nieruchomości różnych uciążliwości w postaci zanieczyszczeń pyłowych oraz odorowych, ale także będzie wynikał z art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Podniesiono, że we wniosku i odwołaniu podnoszono zarzut niezgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących, ich interes prawny wynikał bezpośrednio z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku odrzucenia skargi będą uważali, że sąd świadomie aprobuje działania Burmistrza Miasta i Gminy [...] polegające na celowym niezawiadomieniu stron i uczestników postępowania administracyjnego o toczącym się postępowaniu, stawiając obywateli przed faktami dokonanymi. Burmistrz Miasta i Gminy [...] oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] celowo niweczą idee państwa prawnego oraz nie pogłębiają zaufania do administracji publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż kompetencją Sądu jest wyłącznie ocena czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Sąd nie może zatem wkraczać w uprawnienia organów administracji orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność decyzji w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jego legalności, stwierdzić należy, iż nie uchybia ona prawu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w zaskarżonej decyzji trafnie ujęło istotę sprawy. Dla rozpatrywanej sprawy nie tyle istotne jest pojęcie strony postępowania i w tym zakresie Sąd nie rozstrzyga, czy G. i B. N. są czy nie są stronami postępowania, a przede wszystkim ocena decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego - obory dla młodego bydła, z punktu widzenia przesłanek o jakich mowa wart. 156 § 1 K.p.a . Z licznych pism odwołań i skarg zdaje się wynikać, że skarżący nie odróżniają przesłanek stwierdzenia nieważności i wznowienia postępowania. Stąd wymagane byłoby wstrzymanie się z wypowiadaniem pewnych ocen związanych z celowością działania orzekających w sprawie organów. Instytucja stwierdzenia nieważności dotyczy przede wszystkim wad materialno-prawnych decyzji. Przy stwierdzeniu nieważności istotne jest rozważenie w pierwszej kolejności, na jakich przesłankach materialnoprawnych decyzja została oparta. W podstawie prawnej decyzji, której stwierdzenia nieważności żądają skarżący, powołano przepis procesowy, jakim jest art. 104 K.p.a. i przepisy art. 40 ust. 1 i 3 i art. 42 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr,15, poz. 139 ze zm.). Art. 42 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli dla danego terenu plan został uchwalony. Jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a z drugiej strony, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozważając sprawę z urzędu trafnie w takiej sytuacji skupiło się na ocenie, czy w sprawie występuje przesłanka, o jakiej mowa wart. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podziela w tym zakresie argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego i wnioski wyciągnięte z analizy stanu faktycznego i prawnego. Argumentacja ta jest przekonywująca, oparta na analizie stanu prawnego oraz poglądów na temat przesłanek stwierdzenia nieważności prezentowanych w orzecznictwie sądowym i doktrynie. Co prawda Samorządowe Kolegium Odwoławcze ma pewne wątpliwości co do zgodności zapisu planu dla terenu oznaczonego symbolem MN, ale rozstrzyga je na korzyść stabilności decyzji. Wzbogacając argumentację SKO należy odwołać się także do wykładni celowościowej planu zagospodarowania przestrzennego. Planowana inwestycja uzupełniła istniejącą zabudowę rolniczą, nie była inwestycją, która zmieniałaby rolnicze przeznaczenie terenu. Plan zagospodarowania przestrzennego w części 8.0 J. Z. ogólnie określa, że jest to wieś sołecka, funkcja rolnicza, istniejąca rozproszona zabudowa zagrodowa, adaptuje się oraz dopuszcza się modernizację i rozbudowę, zgodnie z odrębnymi przepisami. Tego rodzaju określenie nie wyklucza rozbudowy. W ślad za uzasadnieniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego należy podnieść, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały enumeratywnie wymienione przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. Nie każde naruszenie prawa powoduje konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Tak jak odmienne interpretacje prawa nie mogą być podstawą stwierdzenia nieważności, tak i dopuszczalne interpretacje planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być podstawą oceny, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest sprzeczna z tym planem i tym samym nieważna na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. Regułą jest stabilność decyzji administracyjnych i pewność prawa. Są to istotne wartości obowiązującego porządku, prawnego i zaufania do działań organów administracji. Zasada ta jest również eksponowana w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (bliżej M. Zapała: Zasada trwałości decyzji administracyjnej w orzecznictwie ETS, Państwo i Prawo 2007, nr 10) . Przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej, a wszelkie wyjątki od zasad prawnych muszą być interpretowane restrykcyjnie (wyrok SN z 17 kwietnia 1997 r. III RN 12/97, system informacji prawnej LEX nr 30209). Ponieważ przesłanki stwierdzenia nieważności były rozważane z urzędu, nie ma potrzeby, jak to już wyżej wskazano, ustosunkowania się do kwestii, czy G. i B. N. są stronami postępowania czy też nie. Jeżeli strona nie brała udziału w postępowaniu, to może to być podstawą wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Uzasadnia to, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalenie skargi.