II SA/Bd 88/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Asesor WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "{...}" w Ł. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Pracy z dnia [...] Nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Sd 88/06 Uzasadnienie Stowarzyszenie "[..]" w Ł. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] Nr rej.: [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Organ II instancji zaskarżone rozstrzygnięcie wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późno zm.) i art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 z późn. zm.). Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] strona skarżąca wystąpiła do Okręgowego Inspektora Pracy w B. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie efektów wszczętego postępowania w sprawach o wykroczenia przeciwko prawom pracownika, w kontekście stwierdzonych wykroczeń popełnionych przez dyrektora Wiejskiego Ośrodka Kultury w Ł. -J. D., pod koniec września 2005r. w związku z przeprowadzoną kontrolą przez organy inspekcji pracy. Skarżący zażądał informacji o stwierdzonych wykroczeniach oraz o sankcjach zastosowanych w stosunku do osoby, która je popełniła. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektora Pracy w B. decyzją z dnia [...] nr rej. [...] działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198) odmówił udzielenia informacji w żądanym zakresie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że żądanie dotyczy postępowania w sprawach o wykroczenia przeciwko prawom pracownika, prowadzonego przeciwko J. D. Postępowanie to dotyczy konkretnie oznaczonej osoby fizycznej i należy do sfery jej prywatności. Zdaniem organu informacja w żądanym zakresie mogłaby zostać udzielona, gdyby tak orzekł sąd .Organ stwierdził w uzasadnieniu, że J. D. nie zrezygnował z ochrony swej prywatności w zakresie objętym wnioskiem. Od rozstrzygnięcia organu I instancji strona skarżąca wniosła odwołanie, w którym zarzuciła to , że inspektor pracy wadliwie zastosował przepisy art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący podnosi, że według tego przepisu nie można ograniczać dostępu do informacji publicznej jeśli dotyczy ona informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Skarżący twierdzi, że J. D. jako pracownik instytucji samorządowej jest funkcjonariuszem publicznym i wobec pełnienia przez niego funkcji publicznej nie przysługuje jemu ochrona prywatności, na którą powoływał się inspektor pracy. Okręgowy Inspektor Pracy w B. nie uwzględnił wniesionego odwołania i decyzją z dnia [...] Nr rej.: [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że Państwowa Inspekcja Pracy, realizując funkcje publiczne, obowiązana jest stosować przepisy ustawy z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198), nakładające obowiązek udostępnienia informacji publicznej każdemu, bez względu na to, czy ma interes prawny w uzyskaniu danej informacji, czy też nie. O tym, jakie informacje można w szczególności uznać za publiczne stanowi art. 6 ust 1 pkt 4 o dostępie do informacji publicznej ustawy, który wymienia: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentację przebiegu i efektów kontroli, wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, a także treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Organ odnosząc ten przepis do sfery działań kontrolnych i nadzorczych organów Państwowej Inspekcji Pracy, stwierdził, że udostępnieniu podlegać będą w szczególności jako zawierające dane publiczne - protokoły z kontroli, notatki urzędowe, wystąpienia i decyzje. W zakresie odpowiedzialności za wykroczenia przeciwko prawom osób wykonującym pracę zarobkową, a w szczególności mandatu karnego i wniosku o ukaranie - jako dokumentów o charakterze indywidualnym - nie jest dopuszczalne ich udostępnianie. Pozostaje bowiem poza sporem, że są to informacje dotyczące konkretnej osoby, która sama decyduje o tym czy i w jakim zakresie dzielić się będzie z innymi faktami ze swego życia osobistego, a J. D. nie zrezygnował z przysługującego jemu prawa do ochrony prywatności. Organ stwierdził, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej J. D. nie jest funkcjonariuszem publicznym, gdyż przepisy art. 115 § 13, pkt 4 Kodeksu karnego wskazują, że funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem samorządu terytorialnego, jednak wyłącza się z tego pojęcia osoby pełniące wyłącznie czynności usługowe. Funkcja dyrektora Wiejskiego Domu Kultury w Ł. jako pracodawcy i kierownika usługowej wiejskiej placówki kultury nie jest z całą pewnością związana z realizacją zadań pracownika samorządu w rozumieniu przywołanego wcześniej przepisu. W tym zakresie dyrektor jest reprezentantem pracodawcy w stosunkach pracy i ewentualne postępowanie w sprawie o wykroczenia przeciwko prawom osób wykonującym pracę zarobkową nie może być traktowane jako związane z pełnieniem funkcji publicznej. Stowarzyszenie "[...]" w Ł. wniosło skargę na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności jako wydanej z naruszeniem art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skarżący powołał się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, zgodnie z którym za osoby pełniące funkcje publiczne, a tym samym mogące być pociągnięte do odpowiedzialności karnej za łapownictwo bierne, uznano między innymi: prezesa spółdzielni, dyrektora przedsiębiorstwa państwowego, lekarza (ordynatora szpitala), diagnostę samochodowego (Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. II KKN 346/97). Zdaniem strony skarżącej osobą pełniącą funkcje publiczną jest osoba, która posiada określony zakres uprawnień w sferze publicznej, a podejmowane przez nią decyzje mają znaczenie dla interesu państwa, społeczności lub obywateli, przy czym każdy funkcjonariusz publiczny pełni funkcję publiczną, a nie każda osoba pełniąca funkcję publiczną jest funkcjonariuszem publicznym. Dyrektor Wiejskiego Ośrodka Kultury w Ł., jako osoba dysponująca środkami publicznymi samorządowej instytucji kultury jest osobą pełniącą funkcję publiczną, a zatem nie udzielenie informacji publicznej na temat efektów prowadzonego postępowania w sprawie o wykroczenie przeciwko prawom pracownika, którego dopuścił się J. D. w związku ze sprawowaną funkcją dyrektora ośrodka jest nieuzasadnione. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Organ nadmienił, że wcześniej skarżący wnioskował o udostępnienie protokołów kontroli w niniejszej sprawie i żądane dokumenty zostały mu udostępnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, lecz z innych względów niż zostały podniesione w jej treści. W rozpoznawanej sprawie sporne jest to, czy J. D. z racji pełnionej funkcji Dyrektor Wiejskiego Ośrodka Kultury w Ł., w trakcie kontroli przeprowadzonej przez organ inspekcji pracy był osobą pełniącą funkcję publiczną. Na podstawie zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie można tego ustalić. Do oceny powyższego zdaniem Sądu może posłużyć ustawa z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej ( Dz.U. z 2001 Nr 13 poz.123 ze zm.) Zgodnie z art. 2 tej ustawy domy kultury są formami organizacyjnymi działalności kulturalnej. Art. 3 powyższej ustawy stanowi, iż działalność kulturalną mogą prowadzić osoby prawne, osoby fizyczne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej. Osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, których podstawowym celem statutowym nie jest prowadzenie działalności kulturalnej, mogą prowadzić taką działalność w szczególności w formie klubów, świetlic, domów kultury i bibliotek.( art. 4 ust.1 powyższej ustawy). Koszty prowadzenia tej działalności, w tym wynagrodzenia dla pracowników, wraz ze składką na ubezpieczenie społeczne, i inne wydatki z tytułu zatrudniania pracowników obciążają koszty działalności podstawowej (art. 4 ust. 2.cyt. pow. ustawy ). Jednocześnie należy mieć na uwadze , że instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. przy czym statut zawiera: 1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury, 2) zakres działalności, 3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania, 4) sposób uzyskiwania środków finansowych, 5) zasady dokonywania zmian statutowych, 6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Natomiast organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców (art. 13). Na podstawie akt niniejszej sprawy nie można ustalić, czy J. D. z racji pełnionej funkcji jest osobą publiczną, czy też nie, ponieważ bez szeregu dokumentów, o których stanowi ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalne, nie jest wiadome jaki jest status Wiejskiego Ośrodka Kultury w Ł. Być może instytucja ta posiada statut, który określa m.in. zakres działalności instytucji, sposób uzyskiwania środków finansowych. Nie zawsze bowiem osoba fizyczna, która prowadzi działalność kulturalną będzie osobą pełniącą funkcję publiczną. Jeżeli w niniejszej sprawie Okręgowy Inspektor Pracy B. przy wydawaniu zaskarżonej decyzji posiadał stosowne dowody , na podstawie których mógł ocenić w związku z regulacją zawarta w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, iż funkcja dyrektora Wiejskiego Domu Kultury w Ł. jako pracodawcy i kierownika usługowej wiejskiej placówki kultury nie jest związana z realizacją zadań pracownika samorządu, to winien załączyć te dokumenty do akt sprawy, aby Sąd mógł dokonać ich oceny. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy stosownie do art.133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz.1270 ze zm.). Informację publiczną udziela się na podstawie dokumentów, w których jest się posiadaniu. Informacja publiczna nie może bowiem opierać się na domniemaniu co do faktów, które mogą mieć miejsce w sprawie. przy udzielaniu informacji publicznej należy mieć na uwadze, to iż zgodnie z art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Wówczas jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Stosownie do art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym wart. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, powyższych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Inspektora Pracy Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...], nr rej. [...] Sąd stwierdził naruszenie art.7 i art. 77 Kpa, gdyż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W świetle powyższego Sąd działając na podstawie art. 135 i art. 145§ 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie 1 wyroku i na podstawie art. 152 stwierdził jak w punkcie 2 wyroku.