II SA/Bd 88/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lipca 2022 r. sprawy ze skargi D. S. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] listopada 2021 r. w przedmiocie skierowania na obowiązkową kwarantannę 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz skarżącej [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. D. S. pismem z [...] grudnia 20221 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w B. na "postanowienie" Inspektor Sanitarny w przedmiocie skierowania jej na obowiązkową kwarantannę w terminie 24 – [...] listopada 2021 r. Skarżąca podniosła, że jest nauczycielką Szkoły Podstawowej nr [...] w T.. Na spotkaniu z dyrektorem szkoły [...] listopada 2021 r., po odmowie odpowiedzi na pytanie czy jest zaszczepiona, dyrektor odpowiedział, że jest na kwarantannie. Następnego dnia otrzymała telefonicznie informację z [...]- u w T., że jest na kwarantannie od 24 do [...] listopada 2021 r. Skarżąca zarzuciła, że poprzez poddanie jej w ten sposób aresztowi domowemu i odebranie wolności naruszono art. 31 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 40 i art. 41 Konstytucji RP. Skarżąca podkreśliła, że wszelkiego rodzaju obostrzenia ministerialne rangi rozporządzenia są nielegalne (tak SN w wyroku sygn. KK 64/21). W odpowiedzi na skargę Inspektor Sanitarny podniósł, iż Skarżąca była zobowiązana do poddania się kwarantannie od 23 do [...] listopada 2021 r. Organ podniósł, że korzysta z systemu do wprowadzania danych SEPIS (System Ewidencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej), który umożliwia przedstawicielom instytucji lub zakładu pracy zgłoszenie do kwarantanny online za pomocą formularza gov.pl. W dniu [...] listopada 2021 r. w SEPIS zostało utworzenie "Zgłoszenie dla instytucji" - Szkoła Podstawowa Nr [...] w T. zgłosiła dane osoby zakażonej oraz dane osób narażonych na bliski kontakt z osobą zakażoną. Wśród tych osób zgłoszono nauczycielkę D. S. (tj. Skarżącą) Po weryfikacji danych i przeprowadzeniu dochodzenia epidemiologicznego w niezbędnym zakresie objęto kwarantanną osoby narażone na zakażenie w celu zapobieżenia szerzenia się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych – w tym Skarżącą. Organ wskazał, że w odpowiedzi na żądanie Skarżącej z [...] listopada 2021 r. (w formie e-maila) o przedstawienie informacji wyjaśniającej przyczyny i podstawę prawną nałożonej kwarantanny oraz email Skarżącej z [...] listopada 2021 r. z żądaniem dostarczenia decyzji z uzasadnieniem nałożenia kwarantanny – w dniu [...] listopada 2021 r. poinformował emailem Skarżącą, że w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną nie wydaje się decyzji. Organ podkreślił, że nie naruszył zasad praworządności (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego zwanego w skrócie "k.p.a.") i zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Organ nie naruszył także art. 77 i 80 k.p.a. Fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Sposób rozprzestrzeniania się SARS-VoV-2 i wynikające z tego możliwości zakażenia osób postronnych (korespondujące z narażeniem tych osób na chorobę zakaźną) są obecnie wiedzą powszechnie dostępną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni stanowiska Skarżącej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej powoływana jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie w myśl art. 135 p.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Nie jest sprzeczne pomiędzy stronami, że Skarżąca została objęta kwarantanną w dniach od 24 do [...] listopada 2021 r. oraz że została na nią skierowana w związku z informacją uzyskaną przez Organ o osobie zakażonej w Szkole podstawowej Nr [...] w T. w dniu [...] listopada 2021 r. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy nałożenie obowiązku odbycia przez Skarżącą kwarantanny powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej organu inspekcji sanitarnej. Analiza przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1845, dalej powoływana jako "ustawa") oraz rozporządzeń wydanych na podstawie zawartych w tej ustawie delegacji przy zastosowaniu wykładni celowościowej prowadzi do wniosku, że poddanie się kwarantannie przez osobę, co do której stwierdzono, że była narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazuje objawów chorobowych (art. 34 ust. 2 ustawy) ma charakter obowiązku ustawowego, a organ inspekcji sanitarnej nie jest zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej nakładającej na taką osobę obowiązek odbycia kwarantanny. Punktem wyjścia dla sformułowania powyższego stanowiska jest porównanie treści art. 33 i art. 34 ustawy. W art. 33 ustawy ustawodawca wprost przewiduje dla działań organu administracji formę decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Z dniem 1 kwietnia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 567) wprowadzono do art. 33 ust. 3a, w myśl którego decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób: 1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie; 2) nie wymagają uzasadnienia; 3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób. Stosownie natomiast do treści art. 34 ust. 2 ustawy, osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Porównanie zakresów norm ujętych w art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 ustawy wskazuje, że drugi z wymienionych przepisów ma charakter regulacji szczególnej w stosunku do przepisu pierwszego, tzn. że art. 34 ust. 2 stanowi lex specialis wobec normy generalnej zawartej w art. 33 ust. 1. Przepis art. 33 ust. 1 odnosi się bowiem ogólnie do wszystkich obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy, natomiast art. 34 ust. 2 dotyczy jedynie kwarantanny. Obowiązki, które może nałożyć właściwy organ w trybie art. 33 ust. 1, polegają na poddaniu się na zasadach określonych w ustawie czynnościom wymienionym w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy obejmującym nie tylko kwarantannę tj.: zabiegom sanitarnym, szczepieniom ochronnym, poekspozycyjnemu profilaktycznemu stosowaniu leków, badaniom sanitarno-epidemiologicznym, w tym również postępowaniu mającemu na celu pobranie lub dostarczenie materiału do tych badań, nadzorowi epidemiologicznemu, kwarantannie, leczeniu, hospitalizacji, izolacji, izolacji w warunkach domowych. Ponadto, w przeciwieństwie do treści art. 34 ust. 2, wydając decyzję w trybie art. 33 ust. 1 ustawy, właściwy organ może, ale nie musi, nałożyć jeden z obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1. Wydanie decyzji ma w tym przypadku charakter konstytutywny, a więc kreuje określone obowiązki wobec podmiotu, do którego decyzja jest skierowana. O tym, czy i który obowiązek, o jakim mowa w art. 5 ust. 1, zostaje nałożony, decyduje w formie władczego rozstrzygnięcia państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny. Natomiast art. 34 ust. 2 ustawy zawierający regulację o charakterze materialnoprawnym nakłada na określone podmioty, w sytuacjach opisanych w tym przepisie, obowiązek poddania się kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu. Uznanie organu ogranicza się tylko do wyboru jednego z tych dwóch środków, natomiast sam obowiązek (w tym okres jego obowiązywania) ukonstytuowany został wprost w ustawie, co oznacza, że nie ma podstaw prawnych, aby go konkretyzować w formie decyzji administracyjnej. Z podanych wyżej przyczyn w sprawie nie znajduje również zastosowania art. 33 ust. 3a ustawy, będący jedynie rozwinięciem procesowym normy generalnej zawartej w art. 33 ust. 1 w stosunku do podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób. Regulacja z ust. 3a zawarta została w jednej z jednostek redakcyjnych art. 33 i w swojej treści odnosi się do ust. 1, co oznacza, że przewidziany w tym przepisie szczególny tryb wydania decyzji administracyjnej znajduje zastosowanie w przypadkach, w których organ w sposób władczy decyduje o wyborze jednego z obowiązków przewidzianych w art. 5 ust. 1. Obowiązek kwarantanny, o jakiej mowa w art. 34 ust. 2 ustawy, wynika natomiast wprost z tego przepisu. Tym samym nie zostają ograniczone w sposób sprzeczny z Konstytucją prawa i wolności obywatelskie, gdyż źródło tych ograniczeń znajduje się w ustawie, a nie w aktach niższego rzędu, tzn. w rozporządzeniach. Należy zauważyć, że na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 34 ust. 5 ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. poz. 351, ze zm.; w skrócie "rozporządzenie MZ z 25 lutego 2021 r."), które obowiązywało w okresie stosowania zaskarżonej kwarantanny (zostało uchylone na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 marca 2020 r. Dz. U. z 2022 r. poz. 680). W § 7 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia MZ z 25 lutego 2021 r., w brzmieniu obowiązującym w okresie objęcia Skarżącej kwarantanną, wymieniono chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) wśród chorób odnośnie których powstaje obowiązek kwarantanny w przypadku narażenia na tę chorobę zakaźną lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych ją wywołujących. W § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia postanowiono, że okres obowiązkowej kwarantanny z powodu narażenia na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 u osób, u których nie wystąpiły objawy choroby COVID-19, albo styczności ze źródłem zakażenia ulega zakończeniu po 10 dniach, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. W przepisie tym jednocześnie przyznano uprawnienie dla państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, aby w uzasadnionych przypadkach decydował o skróceniu albo zwolnieniu z obowiązku odbycia obowiązkowej kwarantanny. Podkreślić należy, że tego typu regulacja kwarantanny dotyczy także innych niż SARS-CoV-2 chorób zakaźnych np. wymienionych w § 7 ww. rozporządzenia cholery, dżumy płucnej, Eboli czy ospy prawdziwej. Także w przypadku tych chorób sam obowiązek kwarantanny i jej maksymalny okres zostały określone ustawowo tj. w art. 34 ust. 2 ustawy. Delegacja zawarta w art. 34 ust. 5 ustawy pozwoliła natomiast określić w rozporządzeniu wykaz chorób, co do których konieczne jest stosowanie kwarantanny niejako "automatycznej" tj. związanej z samym rodzajem choroby (odnośnie której zaistniało narażenie lub powstała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego). W przypadku chorób określonych w ten sposób organ został zatem pozbawiony możliwości działania uznaniowego – w przeciwieństwie do pozostałych chorób zakaźnych, co do których zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy organ "może" zdecydować o nałożeniu obowiązku kwarantanny. Z omówionych wyżej regulacji wynika, że w niniejszej sprawie objęcie obowiązkową kwarantanną stanowi czynność materialno-techniczną, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta podjęta zostaje bowiem w sprawie indywidualnej i dotyczy obowiązku wynikającego z przepisu prawa, w tym konkretnym przypadku z art. 34 ust. 2 ustawy. Tego rodzaju czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Ustawa nie wymaga w tym przypadku wydania decyzji administracyjnej. Przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 861 ze zm) w zakresie, w jakim stwierdza, że w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 nie wydaje się decyzji organu inspekcji sanitarnej - ma wobec tego jedynie charakter powtórzenia woli ustawodawcy. Powtórzenie to można rozpatrywać w kategoriach braku poprawności legislacyjnej (niedopuszczalne powtórzenie a akcie podustawowym normy ustawy), niemniej jednak nie ma ono wpływu na istnienie wyżej opisanej normy prawa o randze ustawowej (art. 34 ust. 2 ustawy) z której wynika brak obowiązku wydawania decyzji. Brak konieczności wydawania w przedmiotowym przypadku decyzji administracyjnej dla zaistnienia obowiązku poddania się kwarantannie nie wpływa jednakże na ocenę, że nałożenie na osobę obowiązku poddania się kwarantannie jest w istocie formą pozbawienia wolności w rozumieniu art. 5 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej jako "Europejska Konwencja Praw Człowieka", w skrócie "EKPCz"). W myśl art. 5 ust. 1 tej konwencji: "Każdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Nikt nie może być pozbawiony wolności, z wyjątkiem następujących przypadków i w trybie ustalonym przez prawo: [...] e) zgodnego z prawem pozbawienia wolności osoby w celu zapobieżenia szerzeniu przez nią choroby zakaźnej, osoby umysłowo chorej, alkoholika, narkomana lub włóczęgi; [...]". Przy tym każdy, kto został pozbawiony wolności przez zatrzymanie lub aresztowanie, ma prawo odwołania się do sądu w celu ustalenia bezzwłocznie przez sąd legalności pozbawienia wolności i zarządzenia zwolnienia, jeżeli pozbawienie wolności jest niezgodne z prawem (art. 5 ust. 4 EKPCz). Regulację analogiczną do cytowanych przepisów EKPCz zawiera Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 41 ust. 1 stanowi, że: "Każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie". Ustrojodawca dodał do tego istotne zastrzeżenie o charakterze gwarancyjnym, zgodnie z którym każdy pozbawiony wolności nie na podstawie wyroku sądowego ma prawo odwołania się do sądu w celu niezwłocznego ustalenia legalności tego pozbawienia (art. 41 ust. 2 zd. pierwsze Konstytucji RP). Nie ulega wątpliwości, że w ramach gwarantowanej w ww. przepisach konstytucyjnych (art. 41 ust. 2 zd. pierwsze) oraz konwencyjnych (art. 5 ust. 4), procedury sądowej kontroli legalności zastosowanego środka (tu: o charakterze administracyjnoprawnym) noszącego znamiona pozbawienia wolności w rozumieniu art. 41 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 EKPCz, musi istnieć rzeczywista możliwość zweryfikowania przez sąd prawidłowości działania organu, zarówno od strony podstaw faktycznych, jak i prawnych. W przedmiotowej sprawie, obowiązek poddania się kwarantannie został nałożony na Skarżącą w związku z jej stycznością z osobą zakażoną wirusem SARS-CoV-2. W świetle art. 34 ust. 2 ustawy, zaistnienie takiej styczności stanowi warunek poddania danej osoby obowiązkowej kwarantannie, o której mowa w tym przepisie. Zatem już samo stwierdzenie faktu wystąpienia owej styczności (kontaktu) oraz okoliczności tego kontaktu (kto, z kim, gdzie, kiedy, itd.) powinny zostać utrwalone w aktach organu, chociażby w postaci notatki urzędowej z rozmowy (adnotacji podpisanej przez pracownika organu) – tak aby możliwa była późniejsza weryfikacja tego, czy do skierowania danej osoby przez organ administracji na kwarantannę rzeczywiście doszło "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP), a dokładniej – "na zasadach określonych w ustawie" (art. 5 ust. 1 ustawy). Tymczasem w przekazanych Sądowi aktach brak ww. informacji. Akta ograniczają się do opisanej na wstępie korespondencji pomiędzy organem a Skarżącą co do trybu skierowania na kwarantannę oraz wydruku z systemu SEPIS, który nie zawiera jednak ww. informacji. Wydruk z systemu SEPIS zawiera informacje kto i kiedy zgłosił "kwarantannę dla instytucji" dane osoby zakażonej oraz dane osób narażonych na blisko kontakt z osobą zakażoną (wśród których jest Skarżąca). Z tak ograniczonych informacji nie wynika czy i w jakich okolicznościach Skarżąca była narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego. Tego rodzaju okoliczność nie wynika z samego faktu bycia pracownikiem instytucji w której pojawiła się osoba zakażona. Należy podkreślić, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Z wymogiem tym związany jest obowiązek organu przekazania sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W przedmiotowej sprawie przekazane Sądowi akta nie pozwalają na weryfikację twierdzeń organu. W świetle przywołanych wyżej unormowań art. 41 ust. 2 zd. pierwsze Konstytucji RP i art. 5 ust. 4 ETPCz niedopuszczalną jest sytuacja, w której sąd nie dysponuje materiałami sprawy pozwalającymi skontrolować legalność zastosowanego wobec danej osoby środka noszącego znamiona pozbawienia wolności w rozumieniu ww. aktów prawnych, również w zakresie jego podstawy faktycznej. W ocenie Sądu, organ w sposób niedopuszczalny uprościł procedurę i uniemożliwił tym samym kontrolę sądową. Z uwagi na powyższe Sąd nie jest w stanie zweryfikować prawidłowości nawet podstawy faktycznej zaskarżonej czynności. W konsekwencji, mając na uwadze w głównej mierze brak koniecznych ustaleń faktycznych, należało stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności, jako niepoddającej się kontroli sądowej. Odnosząc się do stanowiska organu w odpowiedzi na skargę należy przy tym podkreślić, że wprawdzie sposób rozprzestrzeniania się SARS-VoV-2 i wynikające z tego możliwości zakażenia osób postronnych (korespondujące z narażeniem tych osób na chorobę zakaźną) są obecnie wiedzą powszechnie dostępną ale z tej wiedzy nie wynika automatycznie wiedza kto i w jakich okolicznościach był narażony na chorobę zakaźną lub pozostawał w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazuje objawów chorobowych. Prawo organu skierowania na kwarantannę zgodnie z wolą ustawodawcy zawartą w art. 34 ust. 2 ustawy nie wynika z wiedzy o sposobie rozprzestrzeniania się choroby i wynikających z niej możliwości zakażenia się, ale z konkretnej (a tym samym poddającej się weryfikacji) wiedzy o osobach narażonych na chorobę zakaźną lub osobach pozostających w styczności ze źródłem choroby zakaźnej. Wobec powyższego, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (200 zł)