II SA/Bd 880/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2015 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę. Decyzją z dnia ... 2015 r. nr ... Burmistrz B. na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 3 i 104, 106 ust. 1 i 5 oraz art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.; dalej: "u.p.s.") art. 66 ust. 1 pkt 26, art. 75 ust. 10, art. 79, art. 81 ust. 8 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r., nr 164, poz. 1027) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823), zmienił z urzędu decyzję nr ... z dnia ... 2015r. przyznając R. P. zasiłek stały dla osoby samotnie gospodarującej od dnia ... 2015r. bezterminowo w kwocie 30 zł miesięcznie, objął uprawnionego ubezpieczeniem zdrowotnym w wysokości 9,00% kwoty zasiłku stałego w okresie pobierania świadczenia oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż powodem orzeczenia była zmiana dochodu strony. W odwołaniu od powyższej decyzji R. P. podniósł, że w marcu 2015r. otrzymał decyzję o przyznaniu zasiłku dla inwalidy ze znacznym stopniem niepełnosprawności w kwocie 390 zł plus dodatek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł. Jest całkowicie niezdolny do pracy po amputacji nogi i połowy stopy drugiej nogi, co oznacza, że jest skazany na pomoc osób trzecich. Od ... 2015r. strona otrzymuje dodatek mieszkaniowy w kwocie 360 zł., jednakże nie zgadza się z odliczaniem dodatku mieszkaniowego od zasiłku dla inwalidy, dodając, że nie jest w stanie przeżyć za obecne pieniądze wziąwszy pod uwagę opłaty stałe wynoszące ok. 238 zł. Przyznał, że obiady otrzymuje od poniedziałku do piątku z MOPSu ale pieniądze, które mu zostają nie starczają na zakup pozostałych posiłków, artykułów higienicznych, lekarstw i innych rzeczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia ... 2015r. nr ..., na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 267 z późn.zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że sporną kwestię w sprawie stanowi wysokość zasiłku stałego przyznanego stronie (zmniejszenie), którego wysokość nie zależy od uznania administracyjnego ale od dochodu osoby uprawnionej do świadczenia. Obecna regulacja art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s. stanowi, że zasiłek stały ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej w wysokości różnicy między kryterium dochodowym a dochodem, z zastrzeżeniem, że kwota zasiłku nie może być niższa niż 30 zł miesięcznie. Sposób ustalania dochodu szczegółowo reguluje art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. stanowiący, że dochód oznacza sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszona o miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w NFZ oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, a także o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Z art. 8 ust. 4 powołanej ustawy do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Kolegium podkreśliło, że regulacja ta ma charakter zamknięty co oznacza, że nie ma podstaw prawnych do niewliczania do dochodu kwoty dodatku mieszkaniowego, tym samym zasadna jest dokonana przez Burmistrza zmiana decyzji o wysokości zasiłku stałego, wynikająca właśnie z przyznania odwołującemu się dodatku mieszkaniowego. Suma dodatku mieszkaniowego oraz pielęgnacyjnego wynosi 522,47 zł co stanowi w porównaniu z kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej (542 zł) różnicę w wysokości 19,50 zł. Ze względu na to, że zasiłek stały nie może być niższy niż 30 zł (art. 37 ust. 3 u.p.s.) decyzja Burmistrza jest prawidłowa i zgodna z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. R. P. zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w B., że kieruje się tylko decyzjami, ustawami, punktami i artykułami MOPS, których skarżący nie rozumie, a nie rozpatruje sytuacji inwalidy I grupy, który zwraca się o pomoc. Skarżący powołując się na znaczną niepełnosprawność oraz okoliczność, że nie nabył uprawnień do renty z ZUS, podkreślił, że jego odwołanie oraz skarga dotyczy przyznania mu zasiłku dla inwalidy przez MOPS w B. w wysokości 400 zł i dodatku pielęgnacyjnego 153 zł, razem 553 zł. Skarżący ponownie zakwestionował fakt odliczenia od wysokości przyznanego mu zasiłku inwalidzkiego, kwoty dodatku mieszkaniowego. Po tych odliczeniach bowiem, jego dochód wynosi 153 zł – dodatku pielęgnacyjnego i 30 zł zasiłku stałego miesięcznie. Wobec powyższego skarżący zwrócił się do sądu, aby nie odliczał dodatku mieszkaniowego z zasiłku, bowiem emerytom i rencistom, który otrzymują dodatek mieszkaniowy, nie jest od odliczany. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawując kontrolę działalności administracji publicznej, ocenia zaskarżoną decyzję wyłącznie pod względem zgodności z prawem materialnym oraz przepisami proceduralnymi (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz.U. z 2014r., poz. 1647). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. dalej: "P.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wbrew oczekiwaniu skarżącego, nie może zatem stanowić podstawy orzekania ocena skarżonych decyzji pod względem słuszności, zasad sprawiedliwości społecznej, czy też jego niewątpliwie trudnej sytuacji życiowej. Skarga nie jest zasadna, bowiem mimo niepełnego uzasadnienia, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W niniejszej sprawie spór dotyczył zasadności pomniejszenia skarżącemu z urzędu zasiłku stałego przyznanego uprzednio decyzją ostateczną z ... 2015r. w wysokości 390 zł miesięcznie, do przyznanej utrzymaną w mocy decyzją z ... 2015r. kwoty 30 zł miesięcznie. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż decyzja z ... 2015r. wydana z upoważnienia Burmistrza B. przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. jest wadliwym aktem administracyjnym, który w istotny sposób narusza obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego to jest: art. 6 – 9, art. 11 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. bowiem nie zawiera uzasadnienia faktycznego ani prawnego, które odpowiadałoby powyższym normom prawnym i istocie załatwienia przez organ administracji publicznej indywidualnej sprawy obywatela. Organ odwoławczy w ramach ponownego rozpatrywania sprawy winien tę rażącą ułomność decyzji pierwszoinstancyjnej wykryć i wskazać, co nie oznacza, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie mógł jej konwalidować, w trybie przepisów art. 138 § 1 K.p.a. W tej sytuacji jednak aby taki brak uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji w pełni naprawić, organ odwoławczy winien ze szczególna starannością wskazać stronie wszystkie motywy faktyczne oraz prawne rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Temu obowiązkowi organ odwoławczy w niniejszej sprawie zadośćuczynił tylko częściowo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło całkowicie zarówno w podstawie prawnej decyzji, jak i jej uzasadnieniu prawnym fakt, że decyzja nie dotyczy przyznania skarżącemu zasiłku stałego, lecz wydana jest w przedmiocie zmiany decyzji w prawie przyznania zasiłku stałego, i co szczególnie istotne zasadniczego zmniejszenia przyznanego wcześniej świadczenia (prawa nabytego mocą ostatecznej decyzji administracyjnej). Z analizy akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji działał w niniejszej sprawie w trybie nadzwyczajnego postępowania, umożliwiającego weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych, na mocy których strona nabyła prawo, w innym trybie niż regulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to istotna okoliczność, która stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, uregulowanej w art. 16 § 1 in fine K.p.a., stanowiącej, że wzruszenie decyzji ostatecznych może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Taki przepis szczególny stanowi właśnie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.; dalej także jako: "u.p.s."), zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Jak wynika z akt sprawy, po dacie przyznania skarżącemu z pomocy społecznej zasiłku stałego w wysokości 390 zł miesięcznie - decyzją Burmistrza B. z ... 2015r., zmieniła się sytuacja dochodowa skarżącego. Poza bowiem uzyskiwanym uprzednio (na podstawie decyzji Burmistrza z ... 2013r.) zasiłkiem pielęgnacyjnym dla osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe w wysokości 153 zł miesięcznie, skarżący uzyskał także dodatek mieszkaniowy na okres od ...2015r. do ...2015r. (6 miesięcy) w wysokości 369,47 zł miesięcznie – na podstawie decyzji Burmistrza B. z dnia ... 2015r. (k. 2 akt administracyjnych). Podkreślenia wymaga, iż sposób liczenia wysokości dochodu osoby ubiegającej się o uzyskanie świadczeń z pomocy społecznej – czyli ze środków publicznych, nie zależy od uznania organów, ale jest regulowana przepisami ustawy o pomocy społecznej. Organ pomocy społecznej, wobec powyższych okoliczności zobowiązany był z urzędu wszcząć postępowanie celem ustalenia, czy i w jaki sposób nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej skarżącego, które miała wpływ na wysokość przyznanego uprzednio zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej. O powyższym działaniu i jego podstawach oraz możliwych konsekwencjach organ winien jednak bezwzględnie zawiadomić stronę i przed wydaniem decyzji w nowej sprawie zapewnić czynny udział w postępowaniu, umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, w myśl art. 9 i art. 10 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie organ pomocy społecznej z naruszeniem powyższych przepisów temu obowiązkowi nie zadośćuczynił, co tym bardziej istotne, że w skutek wszczętego z urzędu postępowania doszło do tak znacznego obniżenia wysokości przyznanego zasiłku stałego. Tego uchybienia również, z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a. nie dostrzegł i nie ocenił organ odwoławczy. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, powyższe naruszenia organów obydwu instancji, nie miały jednakże wpływu na wynik postępowania. Swoja argumentację i zarzuty przedstawił skarżący w odwołaniu, w którym nie zgłosił nadto żadnych ewentualnych żądań czy wniosków skutkujących koniecznością powtórzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Powyższe naruszenie przepisów postępowania nie mogło zatem stanowić podstawy do uchylenia skarżonej decyzji (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Skarżący kwestionuje doliczenie do jego dochodu wysokości przyznanego mu dodatku mieszkaniowego, a nadto jak podnosi "odliczenie" dodatku mieszkaniowego od przyznanego mu "zasiłku inwalidzkiego". Stanowisko skarżącego w tym zakresie nie znajduje oparcia w przepisach prawa. W sprawie niesporne pozostaje, że skarżący jest pełnoletnią osobą samotnie gospodarującą i legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z ... 2013r. o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Podkreślenia wymaga, że zasiłek stały, przyznany skarżącemu decyzją burmistrza z ... 2015r., wbrew stanowisku skarżącego, nie jest świadczeniem z pomocy społecznej będącym konsekwencją ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności. Tego typu świadczenie stanowi przykładowo zasiłek pielęgnacyjny, przyznany skarżącemu odrębną decyzją, na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006r. Nr 136. poz. 992 z późn.zm.). Nadto przepisy regulujące odmienne kategorie świadczeń mogą zawierać częściowo odmienne zasady ustalenia wysokości dochodu ich beneficjenta. Zgodnie z art. 36 ust. 1 lit. a i art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy) zasiłek stały stanowi jedno ze świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, które przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W takim przypadku zasiłek stały ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 529 zł miesięcznie (zgodnie z § 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej Dz.U. z 2012r. poz. 823). Ustawodawca zastrzegł, że kwota zasiłku stałego nie może być niższa niż 30 zł miesięcznie. Zgodnie z ust. 6 art. 37 u.p.s., do dochodu osoby ubiegającej się i pobierającej zasiłek stały nie wlicza się kwoty zasiłku okresowego. Sposób ustalenia wysokości dochodu osoby lub rodziny ubiegającej się i pobierającej świadczenia z pomocy społecznej i kryteria dochodowe regulują przepisy ustawa o pomocy społecznej i aktów wykonawczych. W myśl przepisu art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem wyjątków nie mających zastosowania w niniejszej sprawie, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł., zwanej kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Oznacza to, iż niepełnosprawność skarżącego i trudna sytuacja nie stanowi samodzielnej, wystarczającej przesłanki do przyznania mu zasiłku stałego z pomocy społecznej w wysokości zapewniającej zabezpieczenie wszystkich potrzeb. Zgodnie z definicją zawartą w art. 8 ust. 3 u.p.s., za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ponadto, zgodnie z art. 8 ust 4 ustawy, do tak ustalonego dochodu nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. Z powyższego wynika w sposób wyraźny, że ustawodawca nie zastrzegł, że do dochodu nie wlicza się dodatków mieszkaniowych. Tym samym, wbrew oczekiwaniu skarżącego, organy administracji publicznej, nie miały możliwości pominięciu przy ustaleniu dochodu skarżącego wysokości uzyskiwanego przychodu z tytułu dodatku mieszkaniowego. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, że świadczenie to nie jest wypłacane bezpośrednio do rak strony. Wobec powyższego prawidłowo w uzasadnieniu skarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło miesięczną wysokość dochodu skarżącego od 1 marca 2015r. , zgodnie z wywiadem środowiskowym, w wysokości 522,47 zł. (tj. 153 zł + 369,47 zł). Różnica między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej (542 zł), a dochodem skarżącego wyniosła zatem 19,50 zł. Jak już wskazano zasiłek stały, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, ustala się w wysokości opisanej właśnie różnicy, jednak w kwocie nie mniejszej niż 30 zł (art. 37 u.p.s.). Sąd, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie tylko pod kątem zarzutów skargi stwierdził, że organy nie naruszyły prawa materialnego, a naruszenia prawa procesowego nie miały wpływu na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało prawidłowych ustaleń dotyczących kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym wysokości kryterium dochodowego i dochodu osoby samotnie gospodarującej. Ustalenia te doprowadziły do prawidłowego ustalenia, że zaistniała przesłanka do zmiany na niekorzyść skarżącego wcześniejszej decyzji o ustaleniu przysługującego skarżącemu zasiłku stałego. Marginalnie wskazać należy, że Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie orzekania przez organy. Ewentualne późniejsze zmiany sytuacji dochodowej, rodzinnej skarżącego lub zmiany prawa skutkować mogą dalszą weryfikacja wysokości przedmiotowego świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, które stanowi pochodna kilku czynników. Przykładowo jak wynika z akt sprawy dodatek mieszkaniowy został przyznany na okres 6 miesięcy, zatem z upływem okresu jego przyznania sytuacja dochodowa skarżącego ulegnie zmianie. Nadto wskazać przyjdzie, że na podstawie § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. poz. 1058) z dniem 1 października 2015r. kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej zwiększy się do kwoty 634 zł, a maksymalną kwotę zasiłku stałego ustalono na kwotę 604 zł. (§ 1 pkt 2 lit. d). Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które wzięte pod uwagę z urzędu, skutkowałyby wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego, Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.