II SA/Bd 882/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2009r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr SKO-[...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia [...] lipca 2009r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] nr [....] Burmistrz M. działając na podstawie art. 13 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2006 r. nr 139, poz. 992 z późn. zm.) oraz § 1,3,4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. 130 poz. 903) przyznał I. T. W, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji niepełnosprawnego syna D. P. W, w wieku powyżej 16 roku życia legitymującego się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, w kwocie 80 zł miesięcznie na okres od 1 czerwca 2009 r. do 31 października 2009 r. W odwołaniu od powyższej decyzji I. T, W, zakwestionowała początkową datę przyznania świadczenia domagając się orzeczenia o nim od dnia 16 września 2007 r., to jest od ukończenia przez syna D. 16 roku życia. Odwołująca się podniosła, że od powyższego dnia prowadzone było postępowanie odwoławcze od orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności ustalającego lekki stopień niepełnosprawności D. W. i wyrokiem Sądu Rejonowego w Bydgoszczy, prawomocnym od dnia 23 czerwca 2009 r. orzeczenie to zostało zmienione w ten sposób, że syn D. zaliczony został do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym od 27 marca 2009 r. Fakt złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego po zakończeniu postępowania sądowego – w dniu 30 czerwca 2009 r. uzasadniła niewiedzą i brakiem znajomości przepisów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] nr S[...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszym przypadku miał zastosowanie art. 24 ust 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym prawo do świadczenia rodzinnego ustala się na okres zasiłkowy począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu zasiłkowego. Jak wynika z akt sprawy wniosek o przyznanie dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji syna odwołująca się złożyła w organie I instancji w dniu 30 czerwca 2009 r. Zatem organ ten trafnie przyznał świadczenie od 1 czerwca 2009 r., to jest od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawomocnym wyrokiem sądowym z dnia 28 maja 2009 r. ustalającym umiarkowany stopień niepełnosprawności od 27 marca 2009 r. na dwa lata. W motywach decyzji podniesiono również, że strona winna dbać w sposób należyty o swoje interesy i wszystkie wątpliwości mogła wyjaśnić w organie zasiłkowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy I. T. W. ponowiła zarzut, iż dodatek do zasiłku rodzinnego na niepełnosprawnego syna winien być przyznany począwszy od 16 września 2007 r., gdyż prowadzone od tej daty nieprzerwanie postępowanie administracyjne i sądowe miało charakter przewlekły, a pracownicy nie poinformowali jej, że wniosek o dodatek można złożyć przed uzyskaniem orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności i może przeleżeć w urzędzie nawet przez 18 miesięcy, to jest tyle, ile trwało całe postępowanie dotyczące ustalenia stopnia niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w trakcie jego wydawania przepisami prawa. W razie zaś uwzględnienia skargi wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym nie posiadając kompetencji do rozstrzygania bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania. Nie mogąc rozstrzygać co do meritum sprawy Sąd nie jest władny orzec o zmianie przyznanego przez organ administracji publicznej świadczenia. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej legalności Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt sprawy D. W. od dnia 11 marca 2006 r. do 16 września 2007 r. zaliczony był orzeczeniami właściwych organów do osób niepełnosprawnych z zaznaczeniem, że niepełnosprawność datuje się od lipca 2005 r. Po ukończeniu 16 lat orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M. z dnia [...] uznano go począwszy od dnia 2 sierpnia 2007 r. za osobę o lekkim stopniu niepełnosprawności z zaznaczeniem, że niepełnosprawność datuje się od lipca 2005 r., przy czym orzeczenie to zostało przez organ II instancji utrzymane w mocy. W następstwie zaskarżenia orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] do Sądu Rejonowego w Bydgoszczy, prawomocnym wyrokiem z dnia 28 maja 2009 r. (uprawomocnił się 23 czerwca 2009 r.) dotychczasowe orzeczenie w przedmiocie niepełnosprawności zostało zmienione w ten sposób, że D. W. zaliczony został do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym w zaznaczeniem, że wymieniony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 27 marca 2009 r. na dwa lata. W myśl art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka przysługuje między innymi matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka na pokrycie zwiększonych wydatków związanych z rehabilitacją lub kształceniem dziecka w wieku powyżej 16 roku życia do ukończenia 24 roku życia, jeśli legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nadto rodzina spełniać musi wymagane kryterium dochodowe wynoszące zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. (Dz. U. 130, poz. 903) 583 zł na osobę. Syn skarżącej urodzony [...] w związku ze wskazanym wyżej wyrokiem z 28 maja 2009 r., w którym stwierdzono, że umiarkowany stopień jego niepełnosprawności datuje się od 27 marca 2009 r. (w zakresie zaś określenia, że niepełnosprawność istnieje od lipca 2005 r. orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] nie uległo zmianie), spełnia kryteria do przyznania na niego powyższego świadczenia, a miesięczny dochód rodziny na osobę wynosił w 2007 r. 253,24 zł. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do przyjętej w decyzji Burmistrza M. daty początkowej pobierania przez skarżącą omawianego świadczenia. Ze względu na to, że od 2 sierpnia 2007 r. do maja 2009 r. legitymując się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności D. W, nie posiadał uprawnień i nie wypłacano na niego świadczenia, nie zachodzi w jego przypadku kontynuacja otrzymywania tegoż świadczenia, a zatem nie mógł mieć w rozpatrywanej sprawie zastosowanie art. 24 ust 3a (w wersji obowiązującej od 2 stycznia 2009 r.) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z wymienionym przepisem, w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności i ponownego ustalenia niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności stanowiącego kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, jeżeli osoba spełnia warunki uprawniające do nabycia tych świadczeń oraz złożyła wniosek o ustalenie: 1. niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności w terminie miesiąca od daty utraty ważności poprzedniego orzeczenia i 2. prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności w terminie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia. Zaznaczyć należy, że ponieważ w świetle powyższego unormowania kontynuować otrzymywanie świadczenia może osoba mająca nieprzerwanie prawo do niego z uwagi na spełnianie warunków z art. 13 ustawy, zaś syn skarżącej warunki te zaczął spełniać dopiero w związku z wyrokiem sądowym z maja 2009 r. w którym określono początek umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na dzień 27 marca 2009 r., złożenie 18 miesięcy wcześniej przez skarżącą w organie I instancji wniosku o dodatek, nie mogłoby skutkować jego przyznaniem od dnia złożenia tegoż wniosku. Regulację dotyczącą nabywania po raz pierwszy prawa do świadczenia rodzinnego, w tym uzależnionego od stopnia niepełnosprawności (za wyjątkiem zasiłku pielęgnacyjnego) mającą zastosowanie w niniejszej sprawie zawiera art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. W myśl powyższego przepisu prawo do świadczenia rodzinnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jednak sytuacja syna skarżącej jest nietypowa ze względu na to, że w prawomocnym od dnia 23 czerwca 2009 r. wyroku Sądu Rejonowego w Bydgoszczy, załączonym do wniosku złożonego w organie 30 czerwca 2009 r. data ustalająca początek umiarkowanego stopnia jego niepełnosprawności (27 marca 2009 r.) poprzedza o dwa miesiące datę wydania wyroku. Nadto jest o trzy miesiące wcześniejsza od daty wystąpienia o świadczenie. Podkreślić w tym miejscu należy, że jakkolwiek art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych został znowelizowany ustawą z dnia 17 października 2008 r. (Dz. U. 223 poz. 1456) poprzez dodanie do niego ust. 2a i zmianę treści art. 3a, co jest następstwem uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. sygn. P28/2007, którym orzekł o niezgodności z Konstytucją RP art. 24 ust. 2 ustawy w zakresie, w jakim stanowił, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół ds. orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, to jednak nadal aktualność zachowują motywy powyższego wyroku odnoszące się do takich przypadków, jak wskazany wyżej. Nadmienić przy tym trzeba, że przed nowelizacją art. 24 ustawy, przepis ust. 2 posiadał treść identyczną do obecnej, lecz był stosowany przy ubieganiu się o wszystkie świadczenia rodzinne (w tym zasiłek pielęgnacyjny). W uzasadnieniu wyroku z dnia 23 października 2007 r. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że stosowania art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można oceniać w oderwaniu od całości regulacji dotyczącej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego zamieszczonej w dwóch różnych ustawach (w ustawie o świadczeniach rodzinnych oraz ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych) która łącznie w dwóch różnych postępowaniach ma prowadzić do uzyskania decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny. Jakkolwiek postępowanie w przedmiocie uzyskania potwierdzenia stanu niepełnosprawności wszczynane na wniosek osoby zainteresowanej może trwać krócej lub dłużej, to jednak, zdaniem Trybunału, od momentu wskazanego w orzeczeniu o niepełnosprawności osoba ta ma prawo otrzymać zasiłek pielęgnacyjny w określonej wysokości. Z datą określoną w orzeczeniu jej interes prawny w uzyskaniu zasiłku jest chroniony konstytucyjnie. Trybunał podkreślił również, że zasiłek pielęgnacyjny spełnia faktycznie swój cel gdy jest przyznany od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności, gdyż od tej pory dana osoba wymaga pomocy, skoro ponoszone są zwiększone wydatki związane z niepełnosprawnością, przy jednoczesnym braku możliwości podjęcia pracy zarobkowej. W takiej sytuacji przyjęte w art. 24 ust. 2 ustawy rozwiązanie określające datę przyznania zasiłku w oderwaniu od daty ustalonej urzędowo w orzeczeniu o niepełnosprawności, stanowi, zdaniem Trybunału, zaprzeczenie treści art. 69 Konstytucji, zapewniającego ochronę osób niepełnosprawnych. Należy podkreślić, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał nie wskazał, aby na wynik badania konstytucyjności art. 24 ust. 2 ustawy miało wpływ kto dochodzi tego świadczenia, ani to w jakim trybie stwierdzono niepełnosprawność, czy też jej stopień – czy uczynił to zespół orzekania ds. niepełnosprawności, czy też sąd. Co więcej, w uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał wypowiedział się jednoznacznie, że powinien on mieć szersze zastosowanie wskazując, iż ograniczenie jego sentencji wynikało z ram wyznaczonych przez pytanie prawne zadane w sprawie. Intencja Trybunału Konstytucyjnego w tej kwestii wynika ze sformułowań wskazujących na możliwość rozciągnięcia tezy wyroku na inne niż zasiłek pielęgnacyjny świadczenia rodzinne między innymi z tego powodu, że przepis art. 24 ust. 2 ustawy w dotychczasowej wersji dotyczył, jak wskazano wcześniej ogólnie świadczeń rodzinnych, a podjęty wyrok będzie mógł mieć generalny wpływ na dokonywanie wykładni tego przepisu mając na uwadze art. 8 Konstytucji. Inaczej mówiąc, również w innych sytuacjach, w których prawo do świadczenia rodzinnego jest uzależnione od niepełnosprawności, według Trybunału Konstytucyjnego winno ono być przyznane od momentu wskazanego w decyzji (wyroku) ustalającej wystąpienie określonej niepełnosprawności, a zatem w stosunku do wszystkich tych przypadków art. 24 ust. 2 sprzed 2 stycznia 2009 r. jest niezgodny z Konstytucją. Z tych też powodów skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że wywody Trybunału Konstytucyjnego mają pełne odniesienie do rozpatrywanej sprawy i należy je uwzględnić przy ocenie legalności wydanych w niej decyzji. Zwrócić należy uwagę, że treść dodanego art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych umożliwia przyznawanie na jego podstawie jednego ze świadczeń zależnego od stopnia niepełnosprawności – zasiłku pielęgnacyjnego od daty początkowej ustalenia wymaganego stopnia niepełnosprawności. Skoro bowiem zgodnie z tym przepisem, w razie złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w okresie trzech miesięcy od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, należy ustalać prawo do zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności, to stosując argumentum a maiori ad minus (jeżeli wolno więcej, to tym bardziej wolno mniej) tym bardziej można przyjąć późniejszy, mniej odległy termin ustalenia (powstania) tego prawa odbiegający od daty złożenia wniosku w związku z zaistnieniem dopiero wraz z tymże terminem materialnoprawnej przesłanki przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w postaci wymaganego stopnia niepełnosprawności. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 223, poz. 1456) unormowaniem przepisu art. 24 ust. 2a nie objęto wszystkich pozostałych świadczeń uzależnionych od stopnia niepełnosprawności tylko dlatego, że wypłacie ich za okres wsteczny w stosunku do daty złożenia wniosku o ich przyznanie stoi na przeszkodzie konieczność spełnienia kryterium dochodowego, (które nie ma znaczenia w przypadku zasiłku pielęgnacyjnego) w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju przeszkoda nie zachodzi bowiem, data zgłoszenia wniosku o dodatek do zasiłku rodzinnego oraz data określająca początek umiarkowanego stopnia niepełnosprawności syna skarżącej mieszczą się w ramach jednego, tego samego 2009 r., a w roku poprzednim, jak już wskazano, wymagane kryterium dochodowe na osobę w rodzinie skarżącej nie było przekroczone. Wobec powyższego, mając na uwadze motywy wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz wskazaną wyżej okoliczność, zasadne jest przyjęcie jako miarodajnej dla ustalenia terminu początkowego przyznania wnioskowanego świadczenia, daty początkowej umiarkowanego stopnia niepełnosprawności wskazanej w wymienionym wyżej wyroku sądowym, mocą którego stwierdzono, iż niepełnosprawność tego stopnia istnieje do 27 marca 2009 r., który to wyrok stanowił warunek skutecznego wystąpienia skarżącej o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Uznając, iż zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zapadły z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270) orzeczono, jak w sentencji niniejszego wyroku.