II SA/Bd 885/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B. Spółdzielnia Mieszkaniowa – zwana dalej "skarżącą" wnioskiem z dnia 4 lutego 2015 r. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie istniejącego chodnika usytuowanego wzdłuż budynku wielorodzinnego z możliwością dojazdu pojazdów ratunkowych i technicznych wraz z przebudową przyległej drogi dojazdowej na działkach nr 11/4, 23/58 obręb 71 przy ul. [...] w B. Do zgłoszenia dołączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W oświadczeniu zapisano, że prawo skarżącej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z tytułu współwłasności według załącznika nr 1, w którym wymieniono wszystkich współwłaścicieli będących (tabela nr 1) i niebędących (tabela nr 2) członkami spółdzielni. Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...] r. wezwał skarżącą do przedłożenia na obowiązującym druku oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze zgodą wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, którzy nie są członkami spółdzielni oraz uzupełnienia zgłoszenia. Skarżąca dnia 27 lutego 2015 r. złożyła uzupełnienie do zgłoszenia oraz pismo z dnia 23 lutego 2015 r., w którym stwierdziła, że jej zdaniem oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wymaga uzupełnienia poprzez przedłożenie zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Powołała się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt III CZP 122/13, zgodnie z którą spółdzielnia mieszkaniowa może samodzielnie dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną (art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, jedn. tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 1222). Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r., znak: [...] na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego wniósł sprzeciw do zgłoszenia skarżącej zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie istniejącego chodnika usytuowanego wzdłuż budynku wielorodzinnego z możliwością dojazdu pojazdów ratunkowych i technicznych wraz z przebudową przyległej drogi dojazdowej. W uzasadnieniu podano, że skarżąca w wyznaczonym terminie nie przedłożyła na obowiązującym druku kompletnego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ pierwszej instancji stwierdził, że przywołana przez skarżącą uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2014 r. zapadła w konkretnym postępowaniu przed Sądem Okręgowym w Krakowie i nie została wpisana do katalogu zasad prawnych. Przywołano przy tym wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, które zapadły po dacie ww. uchwały. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca, której zdaniem przedmiotowe zgłoszenie było kompletne pod względem formalnoprawnym i nie wymagało uzupełnienia poprzez przedłożenie oświadczeń wszystkich współwłaścicieli nieruchomości zawierających ich zgody na prowadzenie prac budowlanych. Skarżąca wniosła o uchylenie ww. decyzji organu I instancji, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2014 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że przywołane przez organ I instancji wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych opierają się na uchwale NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12, w której to Sąd ten odpowiedział na pytanie "Czy uprawniony przez spółdzielnię mieszkaniową zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność Spółdzielni, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 prawa budowlanego bez potrzeby uzyskania przez zarządcę zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że odpowiedź na tak postawione pytanie zależy od rodzaju robót budowlanych (czynności dotyczącej nieruchomości wspólnej), podejmowanych w konkretnej sytuacji przez spółdzielnię mieszkaniową. Ponieważ z samego sformułowania art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie wynika zakres powierzonego spółdzielni zarządu w odniesieniu do nieruchomości wspólnej, a jednocześnie w przepisie tym kategorycznie wyłączono możliwość zastosowania, nawet tylko odpowiedniego, ustawy o własności lokali, poza art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które dotyczą umownego zarządu nieruchomością wspólną. NSA uznał, że rozwiązania przedstawionego zagadnienia należy szukać w Kodeksie cywilnym. Stosownie zresztą do art. 1 ust. 2 ustawy o własności lokali, w zakresie nie uregulowanym tą ustawą do własności lokali stosuje się przepisy tego Kodeksu. Chodziłoby, więc o te przepisy Kodeksu cywilnego, które dotyczą instytucji współwłasności. Powołane przepisy regulują m.in. kwestię zarządu nieruchomością wspólną. Jak zauważył NSA z art. 199 Kodeksu cywilnego wynika, że na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a w braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie, mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Przyjmuje się, że do czynności, które nie przekraczają zakresu zwykłego zarządu, należy załatwianie bieżących spraw zawiązanych ze zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego przeznaczenia. Przenosząc tę definicję na grunt przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych organ stwierdził, że chodzi o czynności "związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnych", o których to czynnościach mowa m.in. w art. 4 ust. 2 i ust. 4 ww. ustawy. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Wojewoda podał, że przebudowa to zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Zgłoszenie nie dotyczy, więc załatwiania bieżących spraw zawiązanych ze zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego przeznaczenia tj. czynności, które nie przekraczają zakresu zwykłego zarządu. Wymaga w związku z powyższym uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli. Wojewoda stwierdził, że zgłoszone przez skarżącą zamierzenie budowlane dotyczy czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu i zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Skargę, do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, na opisaną powyżej decyzję Wojewody złożyła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca podobnie jak w odwołaniu powołała się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2014 r. Ponadto wskazała na brak konsekwencji Wojewody, który w jej ocenie winien wydawać jednolite rozstrzygnięcia w analogicznych sytuacjach faktycznych i prawnych. Tymczasem jej zdaniem zaskarżona decyzja stoi w rażącej sprzeczności z decyzją z dnia [...] r. wydaną przez Wojewodę w sprawie dotyczącej M. Spółdzielni Mieszkaniowej "Z." sygn. akt [...] dotyczącej pozwolenia na budowę, ponieważ Wojewoda tą decyzją utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. (znak: [...]) w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia spółdzielni mieszkaniowej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na dociepleniu ścian budynków bez konieczności uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Wojewoda w uzasadnieniu powyższej decyzji powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2014 r. i uznał, iż spółdzielnia mieszkaniowa jest uprawniona do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w ramach wykonywanego na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. W opinii skarżącej w niniejszej sprawie Wojewoda zajął diametralnie odmienne stanowisko, dezawuując ww. orzeczenie Sądu Najwyższego. Poza tym skarżąca zauważyła, że w przypadku dokonanego przez nią zgłoszenia do Urzędu Miasta B., z dnia 26 lutego 2015 r., zamiaru przystąpienia do robót budowlanych obejmujących utwardzenie terenu w celu dojścia do śmietników, wymianę opasek wokół budynków, remont chodników na wejściach do budynków wraz z remontem schodów zewnętrznych i podestów wejściowych przy ul. G., kiedy to również skarżąca nie dołączyła zgody wszystkich współwłaścicieli, zgłoszenie to zostało przyjęte przez organ administracji i nie wniesiono zastrzeżeń do wnioskowanego zamierzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie istniejącego chodnika usytuowanego wzdłuż budynku wielorodzinnego z możliwością dojazdu pojazdów ratunkowych i technicznych wraz z przebudową przyległej drogi dojazdowej. Materialnoprawną podstawę w dacie wydania decyzji stanowił przepis art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn.zm., dalej jako: ,,pr. bud."), w którym zapisano, że w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Organ nałożył na skarżącą obowiązek uzupełnia zgłoszenia do przedłożenia na obowiązującym druku oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze zgodą wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, którzy nie są członkami spółdzielni oraz uzupełnienia zgłoszenia. Skarżąca zobowiązania nie wykonała. Podkreślenia wymaga, że zarówno skarżąca jak i organy administracji nie zakwestionowały, że przedmiot zamierzenia inwestycyjnego wymagał zgłoszenia, na podstawie art. 30 ust. 1 pr. bud. Sprawa dotycząca przebudowy istniejącego chodnika wraz z przebudową przyległej drogi dojazdowej prowadzona była zatem zgodnie z procedurą przewidzianą do tego rodzaju robót budowlanych, tj. poprzez dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Zauważyć należy, że zgłoszenie (oświadczenie) inwestora o zamiarze wykonania określonych robót budowlanych nie wszczyna jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją. Dopiero ewentualna procesowa reakcja organu na dostrzeżoną sprzeczność z prawem, skutkuje wniesieniem sprzeciwu, w drodze decyzji. Na gruncie rozpoznawanej sprawy kluczowe znaczenie miała ocena konieczności wyrażenia zgody na opisaną inwestycję przez wszystkich współwłaścicieli, gdyż w grę wchodzi zarząd nieruchomością wspólną, której współwłaścicielem jest spółdzielnia mieszkaniowa. Podstawowe znaczenie w kształtowaniu systemu zarządu nieruchomością wspólną, której współwłaścicielką jest spółdzielnia mieszkaniowa, ma art. 27 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1222 ze zm.), dalej "u.s.m." stanowiący, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. W sprawie zakresu zarządu nieruchomością wspólną wypowiedział się jak na to zwrócił uwagę organ odwoławczy Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 13.11.2012 r., sygn. akt II OPS 2/12, w której stwierdził, że wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.m., zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 pr. bud., bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 19.10.2015 r., sygn. akt II OPS 2/15 mając na uwadze stanowisko Sądu Najwyższego podjęte w uchwale w składzie trzech sędziów z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt III CZP 122/13, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt K 60/13 jak również treść uchwały NSA II OPS 2/12 zauważył potrzebę ponownego rozważenia zagadnienia prawnego, które dotyczy istoty pojęcia "zarząd powierzony". NSA w swej uchwale z 19.10.2015 r., sygn. akt II OPS 2/15 wyraźnie podkreślił, iż nie podziela poglądu, że zarząd, o którym mowa w art. 27 ust. 2 u.s.m. jest zarządem rzeczą wspólną, o jakim mowa w art. 199 K.c. i rozważania o zarządzie zwykłym lub przekraczającym ten zakres w odniesieniu do zarządu ,,powierzonego" art. 27 ust. 2 u.s.m., jak to przyjęto w uchwale NSA II OPS 2/12, nie mają istotnego znaczenia na gruncie Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z ustawową definicją, zawartą w art. 3 pkt 11 pr. bud. przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. NSA w pełni podzielił pogląd, wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OPS 2/12, że powoływanie się przez spółdzielnię mieszkaniową zarządzającą nieruchomością wspólną na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.m. na uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w praktyce może realizować się przede wszystkim w związku ze złożonym wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę lub dokonaniem zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Zgodnie, bowiem z art. 4 pr. bud. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy czym prawo zabudowy obejmuje nie tylko wznoszenie nowej zabudowy, lecz także wykonywanie robót budowlanych w istniejącej już zabudowie. Stosownie zaś do art. 32 ust. 4 pkt 2 pr. bud., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 pr. bud. do wniosku o pozwolenie na budowę lub zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. NSA przyjął, że pojęcia zarządu, o którym mowa w art. 3 pkt 11 pr. bud., w żadnym razie nie można utożsamiać z pojęciem zarządu sprawowanego przez spółdzielnie mieszkaniowe na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.m. Oznacza to, iż spółdzielnia mieszkaniowa, wykazując prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powinna powołać się na tytuł prawny w postaci np. własności danej nieruchomości, prawa użytkowania wieczystego całej nieruchomości, czy też innych tytułów, wymienionych w art. 3 pkt 11 pr. bud. lub wykazać, że należyte wykonanie zobowiązań ze stosunku, jaki wynika z powstania zarządu ex lege, w trybie art. 27 ust. 2 u.s.m., wymaga przeprowadzenia określonych robót budowlanych w ramach starannego działania na rzecz i w interesie współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, niebędących członkami spółdzielni mieszkaniowej. W ocenie NSA kluczowe znaczenie ma to, czy spółdzielnia mieszkaniowa ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 4 i art. 3 pkt 11 pr. bud. Tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. W każdym przypadku konieczne jest, więc dokonanie oceny, jakim prawem do nieruchomości dysponuje inwestor oraz czy z tego prawa wynika uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wykonywania zamierzonych robót budowlanych na tej nieruchomości. O posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor składa oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, które dołącza do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 32 ust. 4 pkt 2 pr. bud.) albo do zgłoszenia budowy lub robót budowlanych (art. 30 ust. 2 pr. bud.). Z uwagi na powołane przepisy Prawa budowlanego wymaga wyjaśnienia, jakie uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przysługują spółdzielni mieszkaniowej w sytuacji, gdy przedsięwzięcie budowlane dotyczy nieruchomości wspólnej będącej częścią budynku, w którym są lokale będące własnością spółdzielni, a więc w sytuacji, gdy nieruchomość wspólna stanowi współwłasność spółdzielni i spółdzielnia z mocy ustawy wykonuje zarząd nieruchomością wspólną (art. 27 ust. 2 u.s.m.). NSA podsumowując stwierdził, że tytuł prawny do dysponowania nieruchomością wspólną obejmującą grunt i część budynku wraz z urządzeniami budowlanymi, wynika ze współwłasności. To zaś, jaka jest treść i zakres tego uprawnienia określają wzajemne prawa i obowiązki współwłaścicieli, którymi są spółdzielnia mieszkaniowa i właściciele lokali stanowiących odrębne nieruchomości, uregulowane przede wszystkim w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych. O tym więc, jaki jest zakres uprawnień spółdzielni w ramach wykonywania zarządu nieruchomością wspólną decyduje to, jakie są wzajemne prawa i obowiązki spółdzielni oraz właścicieli lokali stanowiących odrębne nieruchomości, związane z budynkiem, w którym część budynku stanowi nieruchomość wspólną. Ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie różnicuje działań spółdzielni mieszkaniowej, sprawującej zarząd nieruchomością wspólną na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.m., na czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Jest to zrozumiałe, jeżeli przyjmuje się, że zakres zarządu, o którym mowa w art. 27 ust. 2 u.s.m., dotyczy utrzymania i eksploatacji nieruchomości wspólnej. Nie ma podstaw do przyjęcia stanowiska, że spółdzielnia mieszkaniowa w ramach zarządu nieruchomością wspólną może realizować inne cele niż utrzymanie i eksploatacja nieruchomości wspólnej. NSA w uchwale z 19.10.2015 r., sygn. akt II OPS 2/15 odstąpił od poglądu przyjętego w uzasadnieniu uchwały z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12, iż ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie określa zarządu nieruchomością wspólną przez spółdzielnie mieszkaniową i konieczne jest stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego o współwłasności. Ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych określa bowiem, że zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni dotyczy eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej. Z punktu widzenia Prawa budowlanego kryterium oceny, czy spółdzielnia mieszkaniowa posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, wynikający ze współwłasności i wykonywanego przez spółdzielnię z mocy ustawy zarządu nieruchomością wspólną, jest to, czy zamierzenie inwestycyjne dotyczy eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, którą stanowią części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Nie jest, więc potrzebne, na gruncie Prawa budowlanego, rozważanie, czy zarząd wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, o którym mowa w art. 27 ust. 2 u.s.m., obejmuje czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. W każdym przypadku natomiast, gdy spółdzielnia zamierza podjąć roboty budowlane dotyczące nieruchomości wspólnej, regulowane przepisami Prawa budowlanego, konieczne jest ustalenie, czy roboty te dotyczą eksploatacji i utrzymania części budynku i urządzeń stanowiących nieruchomość wspólną. Należy wskazać, że to rodzaj robót budowlanych będzie decydował o treści i zakresie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W takim zaś przypadku mamy do czynienia z pewnym elementem oceny, który może okazać się sporny. Wyjaśnienie go możliwe jest w przypadku prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, natomiast postępowanie w związku ze zgłoszeniem robót budowlanych uniemożliwia przeprowadzenie dowodu w tym przedmiocie. Pozostaje, zatem pytanie jak należy podejść do robót lub przedsięwzięć objętych zgłoszeniem z punktu widzenia kwalifikowania ich do kategorii czynności dotyczących eksploatacji i utrzymania części budynku i urządzeń stanowiących nieruchomość wspólną. Zgłoszenie nie wszczyna postępowania, które pozwalałoby na dowodzenie istotnych okoliczności faktycznych lub prawnych m.in., czy mamy do czynienia z eksploatacją i utrzymaniem części budynku czy też innymi robotami. Przepisy prawa budowlanego liberalizują, bowiem wymagania formalnoprawne dla drobnych robót i zamierzeń inwestycyjnych, które z reguły w sposób nietrwały ingerują w wykonywanie prawa własności, zwalniając inwestora z uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro w związku ze zgłoszeniem takich robót nie prowadzi się postępowania administracyjnego a w konsekwencji nie występuje możliwość ani potrzeba wobec takiej regulacji dowodzenia różnych okoliczności i dotyczą one zamierzeń nieingerujących znacząco w wykonywanie prawa własności, można wobec tego przyjąć, że stanowi to wyraźną wskazówkę w podejściu do oceny charakteru czynności podjętej w ramach zgłoszenia, prowadząc do wniosku, że takie roboty raczej wiążą się ze zwykłą eksploatacją i utrzymaniem części budynku. Charakter zatem tych robót i zamierzeń, w ocenie Sądu w oczywisty sposób pozwala na sformułowanie wniosku, że mają one raczej zwykłej eksploatacji związanej z utrzymaniem budynku. Organ, uznał że ww. zamierzenia inwestycyjne dokonywane przez spółdzielnię, stanowią czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Takie rozumowanie jest nieuprawnione również na gruncie powołanej uchwały NSA. W katalogu robót budowlanych objętych zgłoszeniem, jak i pozwoleniem na budowę mieszczą się roboty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnych oraz takie, które nie posiadają takiego charakteru. Są to np. czynności, które nie ingerują trwale w prawo wykonywania własności. Może to dotyczyć także drobnych robót budowlanych, które nie wywołują istotnych zmian w stanie nieruchomości. Należy zatem ocenić przez pryzmat charakteru robót, czy dotyczą zwykłej eksploatacji związanej z utrzymaniem budynku czy też nie. Trudno się zgodzić orzekającemu składowi z lakonicznym twierdzeniem organu odwoławczego, że ww. zamierzenie budowlane jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Ponownie rozpoznając sprawę należy uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi, w szczególności organ winien wziąć pod uwagę rozważania zawarte w uchwale NSA z 19.10.2015 r., sygn. akt II OPS 2/15, ponieważ NSA odstąpił od poglądu przyjętego w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12 odnośnie kwalifikowania czynności w kontekście zwykłego zarządu czy też czynności przekraczającej ten zarząd. Organ winien sprawę rozpatrzyć przez pryzmat czy roboty budowlane polegające na przebudowie istniejącego chodnika usytuowanego wzdłuż budynku wielorodzinnego z możliwością dojazdu pojazdów ratunkowych i technicznych wraz z przebudową przyległej drogi dojazdowej winny być rozpoznawane w kontekście zwykłej eksploatacji i utrzymania części budynku. W tych okolicznościach Sąd uznał, że organ dokonał niewłaściwej oceny faktycznej i prawnej zgłoszonego wniosku i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt II. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.