II SA/Bd 886/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. poinformował skarżącą R. S. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt córki A. S. w pieczy zastępczej na podstawie art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 193 i art. 194 ustawy z dnia [...] czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 575 z późn. zm.). W piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r., skierowanym do Prezydenta M. B., zatytułowanym "zażalenie" skarżąca wniosła "zażalenie od zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B. ul. [...] z dnia [...].03.2017 r., nr [...] za pobyt córki A. S. - w pieczy zastępczej (...)". W zażaleniu skarżąca wskazała, że wszystkie wcześniejsze decyzje dotyczące odpłatności wydawał Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B. przy ul. [...], dlatego jej zdaniem postępowanie administracyjne zostało wszczęte bezzasadnie, gdyż ww. organ administracji zajął stanowisko nie powiadamiając Rejonowego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o tym fakcie. Strona skarżąca wyjaśniła, że córka jest umieszczona w trybie interwencyjnym w Placówce Opiekuńczo - Wychowawczej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B., przy czym strona posiada pełną władzę rodzicielską. Z uwagi na powyższe, w ocenie skarżącej postępowanie zostało wszczęte z rażącym naruszeniem prawa. W piśmie załączonym do akt sprawy z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], Kierownik Działu Realizacji Świadczeń i Pomocy Instytucjonalnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. uznała, że nie znajduje podstaw prawnych do uznania zażalenia i nie widzi konieczności włączenia do procedury Rejonowego Ośrodka Pomocy Społecznej w Fordonie, gdyż Rejonowe Ośrodki Pomocy Społecznej w B. są jednostkami organizacyjnymi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Dział Realizacji Świadczeń i Pomocy Instytucjonalnej MOPS jest właściwy do realizacji postanowień Sądu w sprawach umieszczeń dzieci w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Skarżąca w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. przedkładając wnioski dowodowe wskazała, że nie kwestionuje wszczęcia postępowania z urzędu o ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, tylko ma zastrzeżenia, co do właściwości i trybu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej właściwym do prowadzenia postępowania jest Rejonowy Ośrodek Pomocy Społecznej w Fordonie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] stwierdziło jego niedopuszczalność. Przeprowadzając analizę dopuszczalności zażalenia na podstawie przekazanych akt sprawy Kolegium ustaliło, że organ pierwszej instancji nie wydał postanowienia od którego, zgodnie z przepisami k.p.a., przysługiwałoby zażalenie. Za takie nie może być bowiem uznane zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie ustalenia opłaty za pobyt A. S. w pieczy zastępczej. Organ II instancji nadmienił również, że Rejonowe Ośrodki Pomocy Społecznej w B. są jednostkami organizacyjnymi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej; zalicza się do nich również Rejonowy Ośrodek Pomocy Społecznej w Fordonie. Dział Realizacji Świadczeń i Pomocy Instytucjonalnej MOPS jest właściwy do realizacji postanowień Sądu w sprawach umieszczeń dzieci w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Wspomniany dział Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wykonuje swoje zadania kierując dzieci do B. Zespołu Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych w B. jak i również z urzędu wszczynając postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odpłatności rodziców za pobyt dzieci w pieczy zastępczej. Jednocześnie, mając na względzie wyjaśnienia strony zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2017 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało, że zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw, może być przedmiotem skargi w rozumieniu art. 227 k.p.a., a organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności Prezydenta M. B. jest Rada M. B.. W skardze do Sądu R. S. wskazała, że nie potwierdza złożenia pisma z dnia [...] maja 2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak również złożenia zażalenia do Prezydenta M. B.. Zdaniem skarżącej, postępowanie przed Kolegium odbyło się bez wiedzy i zgody skarżącej. R. S. podniosła, że zażalenie z dnia [...] kwietnia 2017 r. było kierowane do Prezydenta M. B., a nie do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, który "bezprawnie został w drodze podejrzenia przestępstwa wykorzystany przez inny niepowołany organ". Skarżąca zarzuciła nadto bezczynność w postępowaniu administracyjnym tj. brak odpowiedzi na złożone do Prezydenta B. zażalenie z dnia [...] kwietnia 2017 r. W związku z powyższym R. S. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zarządzenia przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie przez Prezydenta M. B. oraz przekazanie oryginalnych pism wraz z wnioskami dowodowymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm., dalej także: Ppsa) normuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Stosownie do art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, wniesiona skarga nie jest zasadna, bowiem kontrolowane postanowienie nie uchybia prawu w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Jako podstawę niedopuszczalności zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Natomiast zgodnie z art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 "Zażalenia", do zażaleń mają odpowiednio zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, przy czym prawo wniesienia zażalenia przysługuje, w przeciwieństwie do odwołania od decyzji, tylko wówczas, gdy przepisy prawa tak stanowią. Przepisy postępowania administracyjnego precyzują warunki dopuszczalności oraz terminowości zażaleń. Jeżeli zachodzi którakolwiek z przeszkód formalnych, czy też w zakresie dopuszczalności, organ nie przystępuje do rozpoznania zażalenia. Powyższe wskazuje, że w przypadku wystąpienia określonej przesłanki, rozpatrując zażalenie organ odwoławczy może stwierdzić jego niedopuszczalność. Jeżeli organ odwoławczy stwierdzi niedopuszczalność zażalenia, to wydaje w tej kwestii ostateczne postanowienie, które kończy postępowanie w sprawie. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wniesienie zażalenia każdorazowo nakłada na organ odwoławczy obowiązek zbadania jego dopuszczalności z przyczyn o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zażalenia skarżącej było zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, przewidziane w art. 61 § 4 k.p.a. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, poza ściśle przewidzianymi wyjątkami – które w sprawie nie występują – nie przewidują wydania odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia postępowania. Także przepisy prawa materialnego, ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 575 z późn. zm.), regulujące kwestie związane z umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo - wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo - terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym, nie przewidują szczególnej formy wszczęcia postępowania w tym zakresie. Powyższe oznacza, że zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania z urzędu, przewidziane przez przepis art. 61 § 4 k.p.a., ma formę pisemną, nie jest jednak postanowieniem czy decyzją, o których mowa w k.p.a. W tym stanie, jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, zażalenie na zawiadomienie Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] informujące skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt córki w pieczy zastępczej, jest niedopuszczalne z przyczyn o charakterze przedmiotowym. Skarżąca bowiem zaskarżyła nie postanowienie, lecz pisemne powiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu, przewidziane przez przepis art. 61 § 4 k.p.a., na które nie służy zażalenie. Podniesiony przez skarżącą zarzut wskazujący, iż postępowanie przed Kolegium odbyło się bez jej wiedzy i zgody, a zażalenie z dnia [...] kwietnia 2017 r. było kierowane do Prezydenta M. B., a nie do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, również nie może być uwzględniony. Jak słusznie zauważyło Kolegium, Rejonowe Ośrodki Pomocy Społecznej w B. są jednostkami organizacyjnymi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i do nich zalicza się również Rejonowy Ośrodek Pomocy Społecznej w Fordonie jako właściwy do realizacji postanowień Sądu w sprawach umieszczeń dzieci w instytucjonalnej pieczy zastępczej jak również do prowadzenia z urzędu postępowań administracyjnych w sprawie ustalenia odpłatności rodziców za pobyt dzieci w pieczy zastępczej. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1769) zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej, przy czy w celu realizacji zadań pomocy społecznej gmina może tworzyć również inne jednostki organizacyjne (art. 111 ustawy o pomocy społecznej). Jak wynika natomiast z art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy, zgodnie z którym wójt (burmistrz, prezydent miasta) udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy – indywidualne sprawy z zakresu pomocy społecznej są prowadzone i rozstrzygane przez kierownika ośrodka pomocy społecznej (lub inną upoważnioną osobę – por. art. 110 ust. 8 ww. ustawy) nie w imieniu własnym, ale w imieniu ("z upoważnienia") wójta ewentualnie burmistrza lub prezydenta miasta. Zażalenie wnoszone na rozstrzygnięcie kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej upoważnionej przez prezydenta miasta osoby jest zatem w istocie (w sensie prawnym) zażaleniem na działanie samego prezydenta miasta. W przypadku złożenia środka zaskarżenia (zażalenia), nawet w przypadku jego oczywistej niedopuszczalności, jego rozpatrzenie wymaga rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia. Zgodnie natomiast z art. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.), samorządowe kolegia odwoławcze, zwane dalej "kolegiami", są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 z późn. zm.), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 17 pkt 1 k.p.a, organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego (którym jest też prezydent miasta – art. 5 §2 pkt 6 k.p.a.) – są samorządowe kolegia odwoławcze. Uwzględniając powyższe należało uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo przyjęło, że zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego nie ma charakteru rozstrzygnięcia, od którego przysługuje zażalenie i w związku z tym prawidłowo stwierdziło jego niedopuszczalność. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.