II SA/Bd 887/05

Dnia 3 listopada 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania decyzji o rozbiórce 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz A. S. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z [...]2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wszczął postępowanie egzekucyjne w administracji przeciwko A. S., nakładając na niego grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym w wysokości 96.259,50 zł. Jednocześnie zobowiązano stronę do wykonania obowiązku rozbiórki w terminie 60 dni od doręczenia niniejszego postanowienia, pod rygorem wykonania zastępczego. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano na przedłużający się proces egzekucji wymagalnego świadczenia, zapoczątkowany ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...]1995 r. [...]nakazującą M. i A. S. dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę na działce w S. przy ul. B. do dnia 30 czerwca 1996 r. Zdaniem organu, wszczęcie postępowania egzekucyjnego stało się konieczne wobec braku reakcji ze strony zobowiązanego uznając jednocześnie, iż dotychczasowe jego działania miały charakter pozorny, skierowany na opóźnienie realizacji wymagalnego obowiązku. Podkreślono też, że o wyborze środka egzekucyjnego zadecydował jego najmniej uciążliwy charakter, spośród środków egzekucji świadczeń o charakterze niepieniężnym. Rozstrzygnięcie organu I instancji zostało zaskarżone przez A. S. w drodze zażalenia z 13 lipca 2005 r., w którym wniósł o uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] 2005 r. i odstąpienie od nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał na niewspółmierną wysokość grzywny do wartości obiektu przeznaczonego do rozbiórki, która w przypadku zapłaty doprowadzi go do bankructwa i zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej będącej źródłem utrzymania dla jego trzyosobowej rodziny. Zwrócił też uwagę na podjęte starania mające na celu przeniesienie prowadzonej działalności gospodarczej do nowego obiektu. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w rozpatrzeniu wniesionego środka odwoławczego orzekł w drodze postanowienia z [...] 2005 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy argumentując wskazał na uporczywość zobowiązanego w unikaniu wykonania obowiązku nałożonego nań około 10 lat temu, przy czym wymagalny stał się blisko 7 lat temu. Podniesiono też okoliczność wielokrotnych prolongat w wykonaniu nałożonego obowiązku udzielanych przez organy nadzoru budowlanego żalącemu się, co w konsekwencji stanowiło dość czytelną informację o konieczności liczenia się z możliwością wszczęcia egzekucji wymagalnego świadczenia z nałożeniem grzywny w celu przymuszenia włącznie. Zarzut niewspółmiernej wysokości grzywny do wartości podlegającego rozbiórce budynku zdaniem organu jest całkowicie chybiony, bowiem jej wysokość wynika wprost z jasnych zasad określonych w art. 121 § 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] 2005 r., A. S. wniósł o jego uchylenie jako naruszającego interes prawny. Podtrzymując swoją dotychczasową argumentację oświadczył, że nie wiedział o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku wznoszenia obiektu budowlanego. Jego starania zalegalizowania wybudowanego obiektu okazały się bezskuteczne ponieważ nie pozwalały na to obowiązujące wtedy przepisy prawne. Podnosi, że nałożony na niego 60 – dniowy termin na wykonanie obowiązku, przy jednoczesnym nałożeniu wysokiej grzywny, uniemożliwia dokonanie przeprowadzki do nowego obiektu co w konsekwencji może doprowadzić do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej i zwolnienia zatrudnianych pracowników. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i uznając brak nowych okoliczności i zarzutów, powołał się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga została uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Nie może zatem wkraczać w uprawnienia organów administracji orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późń. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Podstawową funkcją jaką spełnia kodyfikacja postępowania administracyjnego, jest ujednolicenie wymagań, jakim powinien odpowiadać prawidłowy przebieg postępowania prowadzonego przed organem administracji publicznej, celem którego jest wydanie opartej na przepisach prawa decyzji administracyjnej. Jednym z takich wymogów, pojawiającym się na etapie postępowania odwoławczego – w jego wstępnej fazie, jest podjęcie czynności mających na celu ustalenie dopuszczalności zaskarżenia rozstrzygnięcia organu I instancji, także pod kątem zachowania ustawowego terminu. Zgodnie bowiem z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania ( w rozpoznawanej sprawie zażalenia -art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Wydane w takim przypadku postanowienie jest ostateczne. Przeprowadzona przez Sąd analiza akt administracyjnych sprawy wykazała błędy formalne postępowania w zakresie braku zwrotnych potwierdzeń odbioru orzeczenia I instancji, pozwalających na ocenę czy zachowano termin do wniesienia zażalenia. Załączona do akt kserokopia postanowienia z [...] 2005 r. o nałożeniu grzywny (k. 11 – 14 akt) nie zawiera żadnej adnotacji o jej doręczeniu stronom, tudzież niemożliwości skutecznego dokonania tej czynności. Taka sytuacja budzi uzasadnione podejrzenie co do zachowania ustawowego terminu wniesienia zażalenia. Jego uchybienie powoduje bowiem bezskuteczność zażalenia czego następstwem jest ostateczność postanowienia. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy środek zaskarżenia został wniesiony w przewidzianym przepisami terminie. Należy mieć na względzie, że rozpatrzenie zażalenia wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia ostatecznego. Takie stanowisko prezentuje także Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 4 czerwca 1982 r. (ONSA 1982, Nr 1, poz. 52) zwrócił uwagę, że organ odwoławczy powinien pamiętać, że wszystkie strony postępowania miały prawo uznać po terminie 14 dni od dnia doręczenia im decyzji organu I instancji, że decyzja ta stała się po tym terminie ostateczna (art. 16 § 1 K.p.a.) ze wszelkimi skutkami z tego wynikającymi. Ze względu na pewność i trwałość statusu prawnego strony, zwłaszcza gdy nabyła ona uprawnienia, decyzja ostateczna może być wzruszona tylko na zasadach określonych w rozdziałach 12 i 13 Działu II K.p.a. Istnieje też przewidziana w art. 58 K.p.a. możliwość przywrócenia terminu, m.in. również do wniesienia odwołania, ale jest ona uwarunkowana prośbą zainteresowanego, który zobowiązany jest uprawdopodobnić, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (58 § 1 K.p.a.), przy czym sama możliwość wniesienia takiej prośby jest uwarunkowana terminem, którego przywrócenie jest niedopuszczalne (art. 58 § 2 i 3 K.p.a.). Jeżeli zaś chodzi o wszczęcie samej egzekucji administracyjnej to należy mieć na względzie, że musi być ono poprzedzone spełnieniem określonych czynności o charakterze procesowym, wymienionych w przepisach ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, uprzednio przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może zostać wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. W aktach sprawy brakuje dowodu na to, iż taka czynność została podjęta w niniejszym postępowaniu, co stanowi kolejne uchybienie przepisom procedury – tym razem egzekucyjnej. Brak przesłania upomnienia daje podstawę do złożenia zarzutów, a w konsekwencji prowadzi do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wobec powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.