II SA/Bd 888/15

Dnia 13 stycznia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 roku sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu opieki społecznej 1. oddala skargę, 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B.) na rzecz adwokata A. A.-F. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Decyzją Prezydenta [...] z dnia [...]2015r. znak [...], na podstawie art. 54 ust. 1 i 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015r. poz. 163 z późn.zm.), orzeczono o skierowaniu P. K. do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...]2013r. sygn. akt VI RNs 554/11 Sąd Rejonowy w [...] postanowił skierować P. K. do domu pomocy społecznej bez jego zgody. Z zebranej przez rejonowy Ośrodek Pomocy Społecznej dokumentacji wynika, że wymaga on stałej, całodobowej opieki i nie może samodzielnie funkcjonować w środowisku. Zespół Konsultantów w dniu [...]2014r. uznała, że strona spełnia przesłanki z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej kwalifikujące do domu pomocy społecznej, ponieważ wymaga całodobowej opieki, a zapewnienie usług opiekuńczych w środowisku nie jest możliwe. Wskazano, że o terminie zamieszkania strona zostanie poinformowana przez Dyrektora Domu Pomocy Społecznej odrębnym pismem. W odwołaniu od powyższej decyzji P. K. wniósł o jej zmianę przez umorzenie postępowania oraz o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym w [...] w sprawie VI RNs 92/15 toczącego się z jego wniosku o zmianę postanowienia o umieszczeniu go w domu pomocy społecznej bez jego zgody. Podniósł, że nie zachodzą podstawy skierowania go do domu pomocy społecznej dla osób chorych psychicznie, bowiem nie wymaga takiej opieki. Odwołujący się podniósł, że po zmianie postanowienia SR sprawa stanie się bezprzedmiotowa, zatem postępowanie winno zostać zawieszone. Decyzją z dnia [...]2015r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 54 ust. 1 i 2, art. 56 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 z późn.zm.), utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. Powołując się na treść przepisów art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 38 i art. 39 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2011r. Nr 1375, poz. 1375 z późn.zm.) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 października 2005r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego sposobu działania w sprawach przyjęcia do domu pomocy społecznej oraz wypisania z domu pomocy społecznej osoby chorej psychicznie i upośledzonej umysłowo, organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu, że zaistniały w sprawie przesłanki do skierowania skarżącego do domu pomocy społecznej mimo braku jego zgody. Strona ze względu na stan zdrowia (choroba psychiczna) wymaga umieszczenia w domu pomocy społecznej. Na wniosek MOPS w [...], w trybie przepisów o ochronie zdrowia psychicznego, Sąd Rejonowy w [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich prawomocnym postanowieniem z dnia [...]2013r. (sygn. akt VI RNs 554/11) orzekł o umieszczeniu P. K. ur. [...]1969r. w domu pomocy społecznej bez jego zgody. Zgodnie z tym postanowieniem, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], zaskarżoną decyzją skierował stronę do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych – na podstawie art. 54 ust. 1 i 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy stwierdził, że prawomocne postanowienie wydane w sprawie przez Sąd Rejonowy w [...], jest dla organów rozpatrujących tę sprawę oraz innych sadów wiążące, zgodnie z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, a wydanie tego orzeczenie przez SR mogło nastąpić wyłącznie po spełnieniu przesłanek ustawowych, ocena których należała do sadu powszechnego. Organ nie ma zatem kompetencji do oceny tych przesłanek P. K. zaskarżył powyższą decyzję w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], wnosząc o jej uchylenie, zwolnienie od kosztów sądowych oraz przyznanie pełnomocnika z urzędu. Skarżący zarzucił, że Kolegium nie zmieniło decyzji organu pierwszej instancji o skierowaniu go do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych, nie odnosząc się do argumentu odwołania dotyczącego toczącego się postępowania o zmianę orzeczenia SR w [...] o skierowaniu go do domu pomocy społecznej bez jego zgody. Tymczasem niezależnie od prawomocności postanowienie tego rodzaju może być zmienione na skutek zmiany okoliczności. Wypadało zatem zawiesić postępowania zależne od postanowienia sadu o umieszczeniu w domu pomocy społecznej, i poczekać aż będzie rozstrzygnięcie w sprawie VI RNs 92/15. Skarżący podkreślił, że w sprawie chodzi o pozbawienie go wolności wbrew jego woli, zatem należało zgłębić temat i uwzględnić okoliczności konkretnej sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia [...]2015r. przyznano skarżącemu prawo pomocy poprzez ustanowienie adwokata. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014r. poz. 1647). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), decyzja administracyjna podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami stanowiącymi podstawę do jej uchylenia przez Sąd. Przedmiot sądowej kontroli legalności w rozpoznawanej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...]2015r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych. Jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć w sprawie organy wskazały przepisy art. 54 ust. 1 i 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2015r. poz. 163 z późn.zm., dalej jako "u.p.s."). Zgodnie z art. 54 ust. 1 i 2 u.p.s. osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. W przypadku gdy przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące, osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się na jej wniosek do domu pomocy społecznej tego samego typu zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące (ust. 2a). W przypadku gdy osoba bezwzględnie wymagająca pomocy lub jej przedstawiciel ustawowy nie wyrażają zgody na umieszczenie w domu pomocy społecznej lub po umieszczeniu wycofają swoją zgodę, ośrodek pomocy społecznej lub dom pomocy społecznej są obowiązane do zawiadomienia o tym właściwego sądu, a jeżeli osoba taka nie ma przedstawiciela ustawowego lub opiekuna – prokuratora (art. 54 ust. 4). Typy domów pomocy społecznej, w zależności do tego dla kogo są one przeznaczone, określono w art. 56 u.p.s., w tym dla osób przewlekle chorych psychicznie (pkt 3). Po myśli art. 59 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (ust. 1). Decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej. W przypadku regionalnych domów pomocy społecznej decyzję wydaje marszałek województwa, z zastrzeżeniem ust. 5 (ust.2). Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że skarżący jest osobą przewlekle chorą psychicznie, wobec tego kapitalne znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy oraz oceny zasadności zarzutów skargi mają przepisy ustawy z dnia 19 sierpnia 1994r. o ochronie zdrowia psychicznego (tekst jedn. Dz.U. z 2011r. Nr 231, poz. 1375 z późn.zm.), które w rozdziale 4 regulują kwestie przyjęcia do domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 38 ww. ustawy, osoba, która wskutek choroby psychicznej lub upośledzenia umysłowego nie jest zdolna do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i nie ma możliwości korzystania z opieki innych osób oraz potrzebuje stałej opieki i pielęgnacji, lecz nie wymaga leczenia szpitalnego, może być za jej zgodą lub zgodą jej przedstawiciela ustawowego przyjęta do domu pomocy społecznej. Jeżeli natomiast osoba, o której mowa w art. 38, lub jej przedstawiciel ustawowy nie wyrażają zgody na przyjęcie jej do domu pomocy społecznej, a brak opieki zagraża życiu tej osoby, organ do spraw pomocy społecznej może wystąpić do sądu opiekuńczego miejsca zamieszkania tej osoby z wnioskiem o przyjęcie do domu pomocy społecznej bez jej zgody (art. 39 ust. 1). Jeżeli osoba wymagająca skierowania do domu pomocy społecznej ze względu na swój stan psychiczny nie jest zdolna do wyrażenia na to zgody, o jej skierowaniu do domu pomocy społecznej orzeka sąd opiekuńczy (ust. 3). W myśl art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, zapewnienie realizacji postanowienia sądowego o przyjęciu do domu pomocy społecznej osoby, o której mowa w art. 38, należy do starosty powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania tej osoby. Jeżeli osoba, wobec której wydano postanowienie o przyjęciu do domu pomocy społecznej, odmawia stawienia się w domu pomocy społecznej lub w inny sposób utrudnia wykonanie tego postanowienia, sąd z urzędu lub na wniosek organu do spraw pomocy społecznej może zarządzić zatrzymanie i przymusowe doprowadzenie tej osoby do domu pomocy społecznej przez Policję (ust.2). W przypadku wystąpienia u osoby, o której mowa w art. 38, przebywającej w domu pomocy społecznej, zachowań zagrażających jej życiu lub zdrowiu, lub życiu lub zdrowiu innych osób, można wobec niej stosować przymus bezpośredni również w celu zapobieżenia opuszczeniu domu pomocy społecznej ( ust. 3). Zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 ww. ustawy, osoba przyjęta do domu pomocy społecznej w trybie art. 39, jej przedstawiciel ustawowy, małżonek, krewni w linii prostej, rodzeństwo oraz osoba sprawująca nad nią faktyczną opiekę - mogą występować do sądu opiekuńczego o zmianę orzeczenia o przyjęciu do domu pomocy społecznej. Z wnioskiem takim może także wystąpić kierownik domu pomocy społecznej, jeżeli uzna, że zmieniły się okoliczności uzasadniające orzeczenie o przyjęciu tej osoby do domu pomocy społecznej bez jej zgody. Rozdział 5 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego reguluje postępowanie przed sądem opiekuńczym, stanowiąc między innymi, że w postępowaniu przed sądem opiekuńczym w sprawach określonych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu nieprocesowym, ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy (art. 42). Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy stwierdzić przyjdzie, że pomimo nieprzywołania w podstawie prawnej decyzji organów administracji przepisów ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, w istocie to przepisy tej ustawy (art. 38-40), w powiązaniu z przepisami ustawy o pomocy społecznej stanowiły podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Zasadnie organy administracji orzekające w sprawie podkreśliły, że prawomocnym postanowieniem z dnia [...]2013r. Sąd Rejonowy w [...] Wydział VI Rodzinny i Nieletnich, po rozpoznaniu sprawy z wniosku MOPS w [...] o umieszczeniu w domu pomocy społecznej, stwierdzając, że zachodzą przesłanki z art. 39 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994r. o ochronie zdrowia psychicznego, orzekł umieścić P. K. (ur. [...].1969r.) w domu pomocy społecznej dla osób przewlekle i psychicznie chorych bez jego zgody. Jak wynika z analizy akt administracyjnych sprawy postanowienie to uprawomocniło się [...]2014r, po czym Sąd Rejonowy przesłał je miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w [...], w celu zapewnienia jego realizacji oraz poinformowania Sądu o umieszczeniu uczestnika w DPS. Z cytowanego wyżej przepisu art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego wynika jednoznacznie, że zapewnienie realizacji postanowienia sądowego o przyjęciu do domu pomocy społecznej osoby, o której mowa w art. 38, należy do starosty powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania tej osoby. W tej sytuacji właściwy miejscowo starosta (w niniejszej sprawie odpowiednio Prezydent Miasta [...]) zobligowany był do podjęcia niezbędnych działań celem niezwłocznej realizacji powyższego postanowienia sądu opiekuńczego (uwzględniając ilość wolnych miejsc w domach pomocy społecznej danego typu). W wykonaniu tego zatem orzeczenia sądowego, po sporządzeniu nadto aktualnego wywiadu środowiskowego, który potwierdził, że strona wymaga stałej, całodobowej opieki i nie może samodzielnie funkcjonować w środowisku, zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie skierowania skarżącego do domu pomocy społecznej (zawiadomienie skarżący otrzymał [...]2014r. k 13 akt administracyjnych). W takiej sytuacji jaka zaistniała w niniejszej sprawie, organy administracji wydając stosowne decyzje administracyjne na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, wykonują jedynie orzeczenie sądu. Pomimo zatem niepełnego przytoczenia podstawy prawnej decyzji zarówno organu pierwszej instancji, jak również organu odwoławczego, ich rozstrzygnięcia w sprawie skierowania skarżącego do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych odpowiadają prawu. Odnosząc się do zarzutów skargi związanych z nieuwzględnieniem przez organ odwoławczy i brakiem odniesienia się do argumentów dotyczących toczącego się z wniosku skarżącego przed Sądem Rejonowym w [...] postępowania o zmianę postanowienia z [...]2013r. o przyjęciu do domu pomocy społecznej bez jego zgody oraz wniosku o zawieszenie w związku z tym przedmiotowego postępowania w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych, Sąd zważył, iż są one częściowo zasadne, jednakże nie uzasadnia to uchylenia zaskarżonej decyzji, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Powyższe zarzuty skargi należy ocenić w kontekście art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla tę decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego typu naruszeń przepisów postępowania w niniejszej sprawie Sąd, w składzie ją rozpoznającym, nie stwierdził. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]2015r. została wprawdzie wydana z naruszeniem przepisów art. 8, art. 11, art. 97 w zw. z art. 123 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże stwierdzone naruszenie przepisów postępowania pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji (opartej na postanowieniu SR z [...]2013 VI RNs 554/11 o umieszczeniu w domu pomocy społecznej bez jego zgody) P. K. podniósł, że przed wydaniem decyzji z [...]2015r. złożył wniosek o zmianę postanowienia Sądu, a sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt VI RNs 92/15. Stwierdził jednocześnie, że po zmianie postanowienia Sądu przez orzeczenie o nieumieszczaniu go w DPS niniejsza sprawa stanie się bezprzedmiotowa, zatem postępowanie powinno zastać zawieszone. Nie budzi zatem wątpliwości, iż odwołanie zawierało wniosek strony o zawieszeni postępowania administracyjnego, z powołaniem się na przesłankę, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z art. 123 K.p.a. powyższy wniosek strony organ odwoławczy winien rozstrzygnąć w formie postanowienia, które w zależności od jego treści winno spełniać warunki określone w art. 124 K.p.a. Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służyłoby stronie odpowiednio zażalenie, na postępowanie w sprawie odmowy zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje (art. 101 § 3 w zw. z art. 141 § 1 K.p.a.). Takie postanowienie z kolei strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji (art. 142 K.p.a.). Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy nie wynika, iżby Kolegium rozpoznało powyższy wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania, tym bardziej aby wydało w tej kwestii incydentalnej postanowienie (pozytywne lub negatywne). Także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co zasadnie zarzuca skarżący, organ odwoławczy całkowicie pominął tę kwestię, co należy uznać za działanie wadliwe procesowo. Niezależnie od powyższego Sąd zważył jednakże, iż wbrew oczekiwaniu skarżącego okoliczność, że po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie skierowania go do domu pomocy społecznej, prowadzonego celem realizacji prawomocnego postanowienia SR w [...] z [...]2013r. o umieszczeniu go w domu pomocy społecznej bez jego zgody – wniósł on do Sądu Rejonowego o zmianę powyższego postanowienia, nie stanowi prejudykatu uzasadniającego zawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Uprzednie rozstrzygnięcie, od którego zależało orzeczenie w sprawie, stanowi bowiem ww. prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego stwierdzające o umieszczeniu skarżącego w domu pomocy społecznej bez jego zgody, bowiem zachodzą przesłanki z art. 39 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (czyli to że brak opieki zagraża życiu skarżącego). Tak długo, jak postanowienie to nie zostanie prawomocnie zmienione przez sąd opiekuńczy wiąże organy administracji, jak również sąd administracyjny w niniejszej sprawie. Niesporne pozostaje, że w dacie wydania skarżonej decyzji organu odwoławczego postanowienie SR z [...]2013r. pozostawało w obrocie prawnym, a postępowanie z wniosku skarżącego o jego zmianę nie zostało zakończone. Także na rozprawie przed sądem administracyjnym w dniu [...]2016r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że według jego wiedzy postępowanie przed sądem opiekuńczym pozostaje nadal w toku. Z tych powodów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu. O przyznaniu adwokatowi kwoty 240 zł, powiększonej o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem opłaty za niepłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu, orzeczono na podstawie art. 250 § 1 P.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013r. poz. 461 ze zm.) w zw. z § 22 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. poz. 1801).