II SA/Bd 888/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek okresowy uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2021r Nr [...]. Decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...] Burmistrz [...], działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 256) w związku z art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 1876), uchylił w całości z dniem [...] marca 2021 r. swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2021 r., [...], na mocy której przyznano A. P. zasiłek okresowy od stycznia 2021 r. do czerwca 2021 roku w kwocie [...]zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji orzekający organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] lutego 2021 r. strona zawiadomiła Ośrodek Pomocy Społecznej, że zmienia miejsce zamieszkania i wyprowadza się do B., w związku z tym, rezygnuje z przyznanej pomocy materialnej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, właściwość miejscową gminy w sprawie świadczeń z pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Na podstawie art. 155 Kpa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zasadnym zatem w ocenie organu I instancji było uchylenie przyznanej wcześniej pomocy. W odwołaniu od powyższej decyzji A. P. wniosła o natychmiastowe przywrócenie zasiłku okresowego i przyjęcie jej aktualnego oświadczenia z dnia [...].03.2021 r., które eliminuje oświadczenie sporządzone w Urzędzie Gminy pod wskazaniem przez pracownika urzędu w dniu [...] lutego 2021 r. Odwołująca się wyjaśniła, że odebrano jej niesłusznie zasiłek okresowy i pozostała bez środków do życia, pozbawiona jakiejkolwiek pomocy przez urząd, w tragicznej sytuacji po pożarze domu w dniu [...] lutego 2021 r. Wskazała również, że po wezwaniu telefonicznym z MOPS-u w C. stawiła się w Urzędzie z córką, gdzie zaproponowano jej napisać oświadczenie, że po pożarze zamieszka tymczasowo w B. i rezygnuje z zasiłku okresowego, ale - jak wyjaśnia - nie była w stanie tego uczynić, ponieważ cały czas była w szoku po pożarze, ręce i nogi miała w bandażach, więc córce kazano napisać, a ona nieświadomie podpisała ten dokument. Odwołująca oświadczyła, że wymaga szczególnej pomocy po pożarze, a ponadto posiada status osoby bezrobotnej bez zasiłku, będąc zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy we [...]. Wskazała, że obecnie jej stan zdrowia nie pozwala na ubieganie się na nowo o zasiłek okresowy, a Urzędy Miejskie związane z MOPSem w B. są niedostępne dla interesanta, ponieważ są szczególne obostrzenia przed wirusem Covid- 19. Odwołująca wskazała, że jej rodzice nie są aktualnie w stanie zapewnić jej pomocy ponieważ są starzy i schorowani, w wieku- ojciec 76 lat, a matka 73 lata z pierwszą grupą inwalidzką na niskiej emeryturze z KRUS-u i również mają ciężkie warunki mieszkaniowe, ponieważ przeżyli pożar swojego nieubezpieczonego domu w dniu [...] kwietnia 2020 r. i nie są w stanie wyremontować mieszkania, aby stworzyć warunki mieszkaniowe dla córki. Odwołująca się zarzuciła, że Urząd M. i Gminy w C., zamiast pomóc w tragicznym nieszczęściu po pożarze domu, gdzie uległa poparzeniom, pozostawił ją bez udzielenia pomocy i jeszcze odebrano jej zasiłek okresowy. Odwołująca się wskazała w odwołaniu swój tymczasowy adres zamieszkania w B. - ul. [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Kolegium, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w dniu [...] lutego 2021 r. strona poinformowała organ I instancji, że przenosi swoje sprawy rodzinne, zmienia miejsce zamieszkania i będzie zamieszkiwała w B., przy ul. [...]. W związku z tym zrezygnowała od marca 2021 r. z przyznanej pomocy w formie zasiłku okresowego. Oświadczeniem z [...] marca 2021 r. strona cofnęła wcześniejsze oświadczenie, informując, że Urzędy M. B. są obecnie niedostępne dla interesantów ze względu na obostrzenia związane z epidemią, załatwienie sprawy przez telefon jest długoterminowe i wymagane są badania na koronawirusa. W tym oświadczeniu strona podała również, że składając oświadczenie w Urzędzie Gminy w C. o rezygnacji z MOPSu nie była świadoma, że procedura załatwienia sprawy w Urzędach w B. w czasie epidemii jest niemożliwa, a ponadto była i pozostaje nadal w szoku po pożarze. S. to oświadczenie strona podała jako tymczasowy adres zamieszkania: B., ul. [...]. Przedstawione wyżej okoliczności uzasadniają w ocenie Kolegium przyjęcie, że B. jest aktualnie głównym ośrodkiem działalności strony i w tym mieście koncentrują się jej czynności życiowe, a zatem B. jest aktualnym miejscem jej zamieszkania w przedstawionym wyżej rozumieniu. Z powyższego, w ocenie organu odwoławczego wynika, że sytuacja faktyczna strony w zakresie jej miejsca zamieszkania uległa zmianie w stosunku do stanu istniejącego w dacie wydania decyzji o przyznaniu zasiłku okresowego decyzją z [...] stycznia 2021 r. Zmiana miejsca zamieszkania miała ten skutek, że zmieniła się właściwość miejscowa organów władnych do rozpatrywania spraw z zakresu pomocy społecznej. W tej sytuacji Organ I instancji był uprawniony, na podstawie art. 106 ust. 5 w zw. z art. 101 ust 1 u.p.s. do uchylenia decyzji przyznającej zasiłek okresowy. Zgodnie bowiem z powołanym art. 106 ust 5 u.p.s. - decyzję administracyjną uchyla się na niekorzyść strony bez jej zgody między innymi w przypadku zmiany sytuacji osobistej strony. W tym przypadku doszło do zmiany sytuacji osobistej, która skutkowała zmianą właściwości miejscowej organów pomocy społecznej. Podkreślenia wymaga, że organy administracji publicznej są obowiązane z urzędu przestrzegać swojej właściwości i kwestia ta nie zależy od wyboru przez stronę postępowania. Kolegium podkreśliło, że zaskarżoną decyzją doszło do uchylenia decyzji przyznającej zasiłek okresowy od [...] marca 2021 r., tj. na okres, w którym Organ I instancji nie był już właściwy w sprawie świadczeń socjalnych dla skarżącej. W skardze do Sądu A. P. zakwestionowała decyzje organów administracji obu instancji zarzucając, że w decyzji Kolegium nie wspomina się o ustawach pomocowych, przysługujących skarżącej jako poważnie poszkodowanej, ponieważ mieszkała w domu pod adresem: Psary 9 w gminie C. przez 27 lat z dziećmi i nadal będzie chciała mieszkać, po bieżącym jego remoncie i z tego względu należy jej się pomoc od Gminy, a Gmina C. przerzuciła swoje zobowiązania pomocowe na inną gminę, gdzie skarżąca do końca nie ma swojego miejsca zamieszkania. Zarzuciła, że orzekające w sprawie organy nie wzięły pod uwagę jej poważnego stanu zdrowia, jak i stanu epidemii, który zablokował funkcjonowanie urzędów, biur administracyjnych i z tego względu została pokrzywdzona jako Obywatel RP, a ponadto nie otrzymała odpowiedzi na swoje oświadczenie skierowane do Burmistrza pismem z dnia [...].03.2021 r. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 r., poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Podstawę materialnoprawną obu rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do art. 106 ust. 5 u.p.s., decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia [...]. Przytoczony przepis w stosunku do unormowania zawartego w art. 163 K.p.a. stanowi szczególną regulację, obligującą organ administracji publicznej do dokonania zmiany lub uchylenia decyzji w przypadku wystąpienia jednej z okoliczności w nim wymienionych, nawet bez zgody strony. Artykuł 101 ust. 1 u.p.s. statuuje generalną zasadę dotyczącą właściwości miejscowej gminy w sprawach pomocy społecznej, a w dalszych przepisach tego artykułu zawiera wyjątki od tej zasady. Stąd, na podstawie art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Wyjątek natomiast przewiduje m.in. ust. 3, który stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, m.in. sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu. Przedstawiony katalog przesłanek uzasadniających zmianę lub uchylenie decyzji, wynikający z cytowanego przepisu ma charakter zamknięty. W przypadku zatem wystąpienia jednej z powyższych okoliczności, organ pomocy społecznej ma nie tyle prawo, co obowiązek podjęcia działania (wszczęcia postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo). Organ jest zobowiązany do uruchomienia przewidzianego prawem postępowania i podjęcia stosownej decyzji. Jednak przesłanki obligatoryjnej weryfikacji decyzji na niekorzyść strony powinny być ściśle interpretowane. W badanej sprawie jako uzasadnienie do zastosowania wskazanej obligatoryjnej formy weryfikacji decyzji organ pomocowy uznał wymienioną w przepisie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przesłankę zmiany sytuacji osobistej uznając za taką zmianę, zmianę miejsca zamieszkania. Przepisy u.p.s. nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach k.c. (Kodeksu cywilnego). W świetle art. 101 ust. 1 u.p.s. w związku z art. 25 k.c. o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a tym samym nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającej na ześrodkowaniu jej czynności życiowych w danej miejscowości. Samo zameldowanie nie dowodzi zamieszkiwania w danej miejscowości, czyli adres zameldowania nie przesądza o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby fizycznej. Jak już wyżej wspomniano, stosownie do art. 101 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy o pomocy społecznej, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, jednak np. w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Przy tak określonej właściwości miejscowej organów administracji niezbędnym było ustalenie, czy wskutek pożaru w dniu [...] lutego 2021 r. skarżąca nie stała się osobą bezdomną. Pojęcie osoby bezdomnej zostało określone ustawowo w art. 6 pkt 8 ww. ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, iż jest to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osobę niemieszkającą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkiwania. Przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające nie dostarczyło jednak wiarygodnych informacji potwierdzonych materiałem dowodowym, czy skarżąca jest zameldowana w lokalu, który uległ spaleniu i czy jest możliwość zamieszkania w nim. Nie ma ustaleń dotyczących ewentualnego zameldowania czy zamieszkania skarżącej w rozumieniu dobrowolnej zmiany miejsca zamieszkania w celu stałego pobytu w B. oraz okoliczności odnoszących się do szczególnie znaczącego faktu, czy oświadczenie złożone w dniu [...] lutego 2021 r. było dobrowolnym oświadczeniem woli, uwzględniając okoliczności w których je złożono - 8 dni po pożarze w którym skarżąca doznała fizycznego uszczerbku na zdrowiu. Nie bez znaczenia był również ogólny stan zdrowia skarżącej w związku z przebytym stresem. Brakuje wskazania, jakie okoliczności świadczą o tym, że deklarowana zmiana centrum życiowego wiąże się z zamiarem stałego pobytu i co za tym przemawia, a jeżeli tak, to jaki występuje interes społeczny na który powołał się organ w zastosowaniu regulacji z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Interes społeczny jest przesłanką określoną w art. 155 k.p.a. Stosowanie natomiast tego przepisu wobec przepisu o charakterze szczególnym na który powołuje się organ nie znajduje zastosowania. Przesłanka zmiany sytuacji osobistej strony koresponduje z treścią art. 109 powołanej wyżej ustawy, nakładającym na osobę korzystającą ze świadczeń pomocy społecznej obowiązek niezwłocznego informowania organu, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczenia. Każda zmiana wskazanych okoliczności nakłada na świadczeniobiorcę obowiązek złożenia informacji, jednakże niepowiadomienie organu nie powinno stanowić jedynej podstawy wstrzymania świadczenia bez zbadania, czy dany podmiot przestał spełniać warunki do korzystania z pomocy (zob. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej – komentarz, Warszawa 2007, s. 408 ). W związku z tym, zmiana sytuacji osobistej musi być tego rodzaju, że wiąże się z podstawą prawną i faktyczną przyznania świadczenia, a zatem ma wpływ na spełnienie bądź niespełnienie wymogów do jego otrzymania. W odróżnieniu od np. "sytuacji dochodowej", przez którą należy rozumieć sytuację wynikającą z art. 8 ust.3 u.p.s. czyli dochód i co za tym idzie, kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania danej formy pomocy i jej wysokości (podobnie S. Nitecki, Obligatoryjne formy weryfikacji decyzji administracyjnej w sferze pomocy społecznej " Samorząd Terytorialny" Nr 5 /2003, s.52), pojęcie "sytuacji osobistej" nie zostało w ustawie zdefiniowane. Organ, jak wskazywano już, przyjął, że mamy do czynienia ze zmianą sytuacji osobistej m.in. w przypadku zmiany miejsca zamieszkania, co implikowało zmianę organu właściwego do decydowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Oczywiście nie powinno umknąć uwadze, iż pojęciem "sytuacji osobistej" można objąć także inne zdarzenia ją kreujące, z tym jednak zastrzeżeniem, że mają się one wiązać z podstawą do przyznania świadczenia. Przenosząc powyższe na grunt tej sprawy wskazać należy, że Organy pomocy społecznej skoncentrowały się nazbyt mocno na zagadnieniu dotyczącym właściwości miejscowej organu, nie dość jednak wystarczająco na beneficjencie pomocy i jego indywidualnych potrzebach i szczególnych okolicznościach oddziałujących na złożenie określonego oświadczenia. Zmiana sytuacji osobistej czy majątkowej strony i związana z nią weryfikacja decyzji, może nastąpić tylko wówczas, gdy organ w ramach prowadzonego (nowego) postępowania ustali, że porównanie sytuacji majątkowej i osobistej świadczeniobiorcy z pierwotnego postępowania i prowadzonego aktualnie pozwala na przyjęcie, że do takiej zamiany doszło, przy czym postępowanie dowodowe w postępowaniu administracyjnym jest oparte na zasadzie oficjalności. Na organie ciąży zatem obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.). Żaden z organów nie przeprowadził w ww. zakresie postępowania dowodowego, a tylko wyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz danie temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.) można uznać za zgodne z prawem. Inaczej mówiąc, tylko ustalenie przez organy administracji wystąpienia jednej z przesłanek uprawniających do weryfikacji ostatecznej decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy uprawnia organ do zastosowania tego przepisu. Tylko zatem ustalenie w sposób niewątpliwy, że po stronie świadczeniobiorcy nastąpiły po wydaniu decyzji przyznającej określone świadczenie zmiany sytuacji stanowią jedną z podstaw zastosowania art. 106 ust. 5 ustawy. W przedmiotowej sprawie postępowanie w ww. zakresie nie zostało przeprowadzone i organy nie wykazały w wystarczający sposób oczywistości wystąpienia przesłanek, o których stanowi art. 106 ust. 5 ustawy, a ta na którą się powołały budzi uzasadnione wątpliwości. Powyższe narusza art. 107 § 3 K.p.a. i powoduje, że decyzja wymyka się spod kontroli Sądu. Reasumując, w kontrolowanej sprawie organy obu instancji nie dokonały w sposób prawidłowy ustaleń co do stanu faktycznego i nie wykazały zaistnienia ustawowych przesłanek uprawniających do weryfikacji na podstawie art. 106 ust. 5 w zw. z art. 101 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2321 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.