II SA/Bd 888/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant sekretarz sądowy Dominika Matuszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2025 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta [...] nr [...] z [...] lipca 2024 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej T. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy O. decyzją z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2023 r. (zmienionego dnia [...] czerwca 2023 r.), złożonego przez A. A. Ś., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (4 zespoły po 2 segmenty) wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą, obręb ew. N. , gm. O., określonej w załączniku graficznym stanowiącym integralną część niniejszej decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. L. oraz T. S. (skarżąca). M. L. zarzucił naruszenie: - § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r. Nr 164, poz. 1588 dalej: "rozporządzenie MI") poprzez nieprawidłowe określenie w odniesieniu do działki nr [...] w N. wskaźnika intensywności zabudowy w oparciu wyłącznie o żądanie zawarte we wniosku inwestora, tj. 13,21 %; - § 5 rozporządzenia MI poprzez nieprawidłowe określenie średniego wskaźnika intensywności zabudowy w analizie sporządzonej przez urbanistę na 13,21 %, kierując się istniejącą zabudową na działce nr [...] w N. , w sytuacji kiedy wskaźnik intensywności zabudowy dla tej działki wskazany we właściwej decyzji o warunkach zabudowy został uznany za określony w sposób niezgodny z prawem na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. T. S. zarzuciła natomiast naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej "upzp") poprzez błędne ustalenie parametrów zabudowy zakresie współczynnika zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "kpa"). W uzasadnieniu podniosła ponadto, że planowana inwestycja oderwana jest od rzeczywistości najbliższego sąsiedztwa i stanowi wielorodzinne osiedle typu kondominium deweloperskie. Odnośnie wskaźnika zabudowy podkreśliła, że jego wyznaczenie nastąpiło na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia MI, jednak z uwagi na realne zezwolenie na realizację inwestycji o 30% mniejszej niż najmniejsza zabudowa w obszarze analizowanym, parametry inwestycji winny zostać ustalone na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia MI, który dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, jeśli wynika to z analizy, z jednoczesnym wskazaniem prawidłowości architektonicznych czy urbanistycznych przemawiających na rzecz uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej. Jak wyjaśniła dalej skarżąca obszar planowanej inwestycji wynosi bowiem 4132 m2, zaś współczynnik zabudowy wynosi 13,21%. Wobec tego inwestor ma prawo zabudowy na powierzchni o. 545,83 m2, a zatem powierzchnia jednego domu będzie wynosił ok. 68,22 m2. Natomiast powierzchnia najmniejszego domu w ramach planowanej inwestycji wynosi 99 m2. Oznacza to, że wydana decyzja pozwala na realne zrealizowanie inwestycji o 30% mniejszej niż najmniejsza zabudowa w obszarze analizowanym. Ponadto dla planowanej inwestycji ustalono także niski wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Przy czym, mimo, że nie ma jasnych reguł w jaki sposób należy ją wyznaczać, gdyż procedura wydania zaskarżonej decyzji wszczęta została przed dniem [...] września 2024 r., to jednak organ powinien wskazać sposób w jaki wyznaczył wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie wskazanym w decyzji. Brak takiego wskazania stanowi naruszenie art. 7 i 8 kpa, co powoduje, że decyzja nie zawiera uzasadnienia sporządzonego w prawidłowy sposób i narusza art. 107 § 1 kpa. Powyższe zastrzeżenia zdaniem skarżącej mają istotne znaczenie z uwagi na naruszenie ładu przestrzennego. Podkreśliła przy tym, że decyzje o warunkach zabudowy winny zawierać zrównoważone parametry planowanej inwestycji, nie zaś wprowadzać tereny o wysokich parametrach zabudowy, która nie znajduje odzwierciedlenia w najbliższym otoczeniu Po rozpoznaniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") decyzją z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, uznając przeprowadzoną w sprawie analizę za niebudzącą wątpliwości, wskazał m.in. że szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi 8 m, więc obszar analizowany wykreślono w odległości 50 m; że linię zabudowy wyznaczono w odległości 6 m od granicy z działką drogową; że średnia wielkość powierzchni zabudowy w terenie analizowanym wynosi 13, 21 % i taką właśnie wartość przedmiotowego wskaźnika określił organ I instancji; że maksymalna wysokość górnej kalenicy dachu wynosi średnio 7,82 m, i taką właśnie wartość przedmiotowego wskaźnika określił organ I instancji; że budynki w obszarze analizowanym mają znacznie zróżnicowane parametry, w związku z czym ustalono dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci do 450. Wszystkie powyższe parametry w ocenie Kolegium wynikają z przeprowadzonej analizy i zostały szczegółowo uzasadnione. Ponadto, jak wskazało SKO, zabudowa jednorodzinna bliźniacza nie narusza zastanego w obszarze analizy ładu przestrzennego i w pełni się z nim komponuje, nie odbiegając od wartości średnich już istniejącej zabudowy. Podniesione zarzuty są w ocenie SKO nieuzasadnione, bowiem poszczególne parametry zostały wyznaczone w oparciu o średnie ich wartości, wynikające z parametrów w obszarze analizowanym, a organ I instancji nie miał obowiązku szczególnego uzasadniania wyznaczenia parametrów, których wartości wynikają wprost z przepisów prawa. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że decyzja o warunkach zabudowy tylko ogólnie stwierdza możliwość realizacji danego rodzaju inwestycji na określonej działce. Nie oznacza jednak, że inwestor otrzyma pozwolenie na budowę, co do konkretnej określonej w projekcie budowlanym realizacji. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji oraz formułując zarzuty wraz z argumentacją w przeważającej części tożsame z podniesionymi już na gruncie odwołania. Dodatkowo wskazała, że organ I instancji ustalił: maksymalną szerokość elewacji frontowej budynku jako 12,7 m, bez ustalenia szerokości minimalnej; maksymalną wysokość od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku głównej kalenicy dachu – 7,8 m, gdzie przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji nie określały takiej możliwości liczenia wysokości budynku; kąt nachylenia połaci dachowych do 450 bez ustalenia wskaźnika minimalnego. Ponadto nie wyjaśnił dlaczego linię zabudowy wyznaczono w odległości 6 m od granicy drogi publicznej. Skarżąca podkreśliła jednocześnie, że nie kwestionuje możliwości wyznaczenia parametrów w sposób widełkowy, co nie oznacza jednak, że organ nie powinien w tej sytuacji określać zarówno minimalnych jak i maksymalnych parametrów projektowanej zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) – w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r., a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Należy bowiem zauważyć, że wniosek o warunki zabudowy został złożony przez inwestora w dniu [...] kwietnia 2023 r., tj. przed dniem wejścia w życie (24 września 2023 r.) ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688), która to ustawa zmieniająca w art. 59 ust. 1 stanowi, że do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Odnośnie zaś konieczności zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r., wskazać należy, że nowe rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r. poz. 1116) weszło w życie 26 lipca 2024 r., natomiast przepis art. 71 ww. ustawy zmieniającej stanowi, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 16 ust. 2 i art. 61 ust. 6 ustawy zmienianej w art. 1 zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych odpowiednio na podstawie art. 16 ust. 2 i art. 61 ust. 6 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, jednak nie dłużej niż przez 36 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, i mogą być w tym czasie zmieniane w granicach określonych odpowiednio w art. 16 ust. 2 i art. 61 ust. 6 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Ponadto, zgodnie z treścią § 12 ww. rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. W rozpatrywanej sprawie z uwagi więc na datę wszczęcia postępowania (21 kwiecień 2023 r.) i datę wydania zaskarżonej decyzji (26 sierpnia 2024 r.) należy stosować przepisy upzp w brzmieniu sprzed 24 stycznia 2023 r. oraz rozporządzanie MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. W myśl art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 upzp zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Wydanie jednak takiej decyzji możliwe jest, stosownie do treści art. 61 ust. 1 upzp, jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ bada zatem czy wnioskowana przez stronę zainteresowaną zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego jest zgodna z wymienionymi warunkami z art. 61 ust. 1 upzp. Łączne spełnienie tych warunków stanowi (poza wyłączeniami ustawowymi) warunek konieczny wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zarzuty sformułowane w przedmiotowej sprawie przez skarżącą skupiają się w głównej mierze na niespełnieniu warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, który wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, z uwagi na określone zdaniem skarżącej w sposób nieprawidłowy dla wnioskowanej inwestycji parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga, aby zamierzona inwestycja stanowiła kontynuację istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Chodzi w niej o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie i ochronę ładu przestrzennego w sytuacji braku planu miejscowego. Stwierdzenie, czy planowana inwestycja stanowi realizację zasady dobrego sąsiedztwa i tym samym spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzone analizą stanu istniejącego na terenie sąsiednim i w powiązaniu z wynikami przeprowadzonej analizy ustaleniem wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu objętego wnioskiem obszar analizowany w sposób określony w art. 61 ust. 5a upzp i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, a tym samym rozwinięcie zasady dobrego sąsiedztwa, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 upzp, określa rozporządzenie MI. Organ administracyjny przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, zobligowany jest więc dokonać szczegółowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, objętego wyznaczonym obszarem analizowanym, a następnie ustalić wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób określony szczegółowo w rozporządzeniu MI, a w konsekwencji ocenić czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech. Wyniki przeprowadzonej analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a upzp, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia MI). Podstawowe znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy ma zatem prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego oraz dokonanie na nim zgodnej z prawem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosowanie do art. 61 ust. 5a upzp, granice obszaru analizowanego wyznacza się odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Treść przywołanego przepisu wskazuje, że granice obszaru analizowanego warunkowane są wielkością frontu terenu. W przedmiotowej sprawie teren inwestycyjny ma kształt zbliżony do prostokąta nie przylegającego do drogi publicznej na całej szerokości dłuższego boku, lecz połączonego z nią jedynie długim i wąskim pasem o szerokości 8m, pełniącym w istocie funkcję szlaku komunikacyjnego prowadzącego do terenu działki mogącego (z uwagi na powierzchnię) podlegać zabudowie. Zdaniem Sądu w takich okolicznościach faktycznych uznanie za front terenu jedynie tej niewielkiej części granicy działki o szerokości 8m, pełniącej funkcję wyłącznie szlaku komunikacyjnego prowadzącego do terenu działki podlegającego zabudowie, nie odpowiada uwarunkowaniom terenu inwestycyjnego. O zakwalifikowaniu określonej części działki jako frontu terenu nie powinno decydować fizyczne przyleganie niewielkiego fragmentu działki do drogi publicznej, który w istocie stanowi wyłącznie dojazd (szlak komunikacyjny) do drogi publicznej. Wyznaczenie frontu terenu musi uwzględniać okoliczności i uwarunkowania konkretnej sprawy, a te zaś wskazują, że front terenu inwestycyjnego stanowi ta część granicy działki, która przylega do szlaku komunikacyjnego (pasa terenu o szerokości 8m) poprzez który zasadniczy teren inwestycyjny skomunikowany został z drogą publiczną. W tych okolicznościach Sąd stwierdził, że w sprawie w sposób nieprawidłowy, gdyż niezgodny z wykładnią funkcjonalną art. 61 ust. 5a upzp, wyznaczony został front terenu. Prawidłowe i rzetelne wyznaczenie frontu terenu (jego szerokości), a w ślad za tym wielkości obszaru analizowanego ma istotne znaczenie dla wyników przeprowadzonej analizy, a tym samym dla wydanej decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualnie przyjęcie obszaru analizowanego w innym rozmiarze, może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp i ustalonych w decyzji wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Przyjęcie więc w sprawie obszaru analizowanego w odległości minimalnej 50m od granic terenu inwestycyjnego, w związku z ustalonym niewłaściwie frontem terenu o wymiarze wyłącznie 8 m, spowodowało że w sprawie granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości mniejszej od terenu inwestycyjnego niż wynika to z uwarunkowań przedmiotowej sprawy. Ponadto nawet przyjęte w sprawie granice obszaru analizowanego nie zostały wyjaśnione w zakresie w jakim objęto nimi działki, których zabudowa znajduje się w całości poza przyjętym promieniem 50m obszaru analizowanego. Z przepisu art. 61 ust. 5a upzp wynika, że zasadą jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w wymiarze wyznaczonym przez wskazane w tym przepisie normy minimalne (trzykrotna szerokość frontu terenu liczona z każdej strony granic terenu inwersyjnego), jako wielkości pozwalającej na ustalenie wymagań co do nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w ramach zasady dobrego sąsiedztwa. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę, co wymaga stosownego wyjaśnienia i uzasadnienia potrzeby zastosowania większych niż minimalne wartości. Taka potrzeba może wynikać z tego, że granica obszaru analizowanego biegnie przez teren działki, a nie po jej granicy, a zatem z potrzeby włączenia do obszaru analizowanego całych działek geodezyjnych (a nie ich części) na których znajduje się zabudowa częściowo położona w obszarze analizowanym. W sprawie, jak wynika z części graficznej analizy (załącznik nr 3 do decyzji organu I instancji), obszar analizowany został poszerzony, tak aby objąć nim całe działki przez teren których biegnie granica obszaru analizowanego. Zastrzeżeń Sądu nie budzi rozszerzenie granic obszaru analizowanego o działki, których zabudowa przynajmniej w części znajduje się w obszarze analizowanym. Organ nie powinien ograniczać się bowiem jedynie do analizy części nieruchomości pod kątem jej parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Jednakże w przypadku działek, których zabudowa w całości znajduje się poza obszarem analizowanym – a taka sytuacja dotyczy jak wynika z załącznika nr 3 do decyzji organu I instancji działek nr [...] i nr [...] - nie istniały podstawy do takiego, niejako automatycznego, rozszerzania granic obszaru analizowanego. W takiej sytuacji autor analizy powinien wskazać na istnienie konkretnych okoliczności przemawiających za uwzględnieniem takich działek w analizie. Podstawowym kryterium, jakie winno być tu brane pod uwagę, jest konieczność zachowania ładu przestrzennego. Brak takiego uzasadnienia rozszerzenia analizy o wskazane działki czyni ją wadliwą z uwagi na powiększony bez wyjaśnienia obszar analizowany. Uzasadnieniem dla poszerzenia granic obszaru analizowanego, jest niewątpliwie sytuacja, gdy granica obszaru analizowanego biegnie przez teren działki, a nie po jej granicy. Wówczas, jak zaznaczono, zachodzi potrzeba włączenia do obszaru analizowanego całych działek, niemniej zasada ta odnosi się do tych działek, których "zabudowa", znajduje się w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego przy zastosowaniu norm minimalnych z art. 61 ust. 5a upzp. W sytuacji natomiast działek, których zabudowa znajduje się poza tak wyznaczonym obszarem analizowanym, poszerzenie granic obszar analizowanego o te działki wymaga stosownego wyjaśnienia i uzasadnienia potrzeby ich włączania do obszaru analizowanego konkretnymi okolicznościami zastanego stanu faktycznego, czego w sprawie zabrakło. Zdaniem Sądu w sprawie nieprawidłowo również zostały określone wymagania dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Zarówno bowiem w decyzji organu I instancja, jak i wynikach analizy (stanowiących część sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu) określono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu oraz parametr szerokości elewacji frontowej poprzez podanie wartości maksymalnej tych parametrów i to bez jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie. Podkreślić należy, że zasadą wyznaczania parametrów określone w § 5 i § 6 rozporządzenia MI jest ich ustalanie w oparciu o średnie wartości w obszarze analizowanym, z określoną prawem tolerancją. Jedynie na zasadzie odstępstwa prawodawca dopuścił wyznaczenie tych parametrów w inny sposób, w zależności od wyników dokonanej analizy. Odstępstwa jednak, jako wyjątki od zasady winny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. Takiego uzasadnienia nie zawiera jednak ani sporządzona w sprawie analiza, ani wydane decyzje. Poza tym, zdaniem Sądu, regułą przy określeniu parametrów zabudowy w sposób odbiegający od średniej obszaru analizowanego powinno być wyznaczenie ich w sposób możliwie precyzyjny poprzez podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, ewentualnie poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji (odchyłki in plus lub in minus) lub określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od – do). Celem odstępstwa od średnich wartości wskaźników zabudowy w obszarze analizowanym jest bowiem zachowanie istniejącego ładu przestrzennego. Poprzestanie na określeniu maksymalnych wskaźników zabudowy, powoduje możliwość zabudowy w zarówno parametrach średnich, a także niższych niż średnia. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwia realizację obiektów, których parametry w istocie nie zostały ustalone przez właściwy organ, a wyłącznie przez inwestora i które tym samym mogłyby znacznie odbiegać od charakteru (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Choć nie można wykluczyć sytuacji, że w określonych specyficznych i wyjątkowych uwarunkowaniach może zaistnieć uzasadnienie dla wskazania na zasadzie wyjątku jedynie maksymalnej albo minimalnej wielkości, to jednak może to mieć miejsce jedynie o ile w konkretnym przypadku nie będzie to zagrażać zachowaniu ładu przestrzennego na danym obszarze i zostanie szczególnie wnikliwie uzasadnione. W przedmiotowej sprawie, jak podkreślono, w ogóle nie uzasadniono w sporządzonej analizie powodów ustalenia w sposób maksymalny wskaźników wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu oraz szerokości elewacji frontowej. Takiego uzasadnienia zabrakło także dla określonego w sposób maksymalny wskaźnika wysokości głównej kalenicy. Oznacza to, że sporządzona analiza zawiera istotną wadliwość, a w związku z tym wydane w oparciu o nią decyzje i wyznaczone parametry dla nowej zabudowy nie odpowiadają prawu. Sąd podzielił także stanowisko skarżącej, że sporządzona analiza funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu nie odpowiada prawu również z tego względu, że w żaden sposób nie wyjaśnia w jaki sposób wyznaczony został w sprawie wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Choć w stanie prawnym obowiązującym w sprawie, przepisy nie określały wielkości tego wskaźnika, to jednak nie oznacza to, że w analizie nie powinno znaleźć się wyjaśnienie dla ustalanej w wynikach analizy i w decyzji wartości tego wskaźnika. Ponadto określony w sprawie kąt nachylenia połaci dachu nie został uzasadniony w analizie (jak i decyzji ustalającej warunki zabudowy) jakimikolwiek danymi dotyczącymi katów nachylenia dachów występujących w obszarze analizowanym, zatem nie sposób zweryfikować prawidłowego zastosowania w tym zakresie § 8 rozporządzenia MI. Sporządzona analiza nie zawiera również wyjaśnienia dla wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy na podstawie – według jej treści – w § 4 ust. 3 rozporządzenia MI (brak jest konkretnych danych co do linii zabudowy na działkach sąsiednich, i – w sytuacji uskoku - co do linii zabudowy budynku znajdującego się w większej odległości od pasa drogowego). Zauważyć przy tym należy, że ustalenie linii zabudowy nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy oraz okoliczności, że ustalenie linii zabudowy służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zabudowa więc na tyłach istniejącej zabudowy wzdłuż pasa drogowego jest możliwa bez konieczność ustalania kolejnej linii zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 496/10; wyrok NSA z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2145/20 - dostępne są na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Podnieść należy także, że w sprawie nie wyznaczono wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia MI), który stanowi obligatoryjny element treści decyzji o warunkach zabudowy, wypowiadającej się w przedmiocie nowej zabudowy. Należy zaznaczyć, iż czym innym jest wysokość głównej kalenicy (§ 8 rozporządzenia MI), a czym innym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia MI). Wydanie w sposób zgodny z prawem warunków zabudowy uzależnione jest od dokonania prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Analiza jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i pozwalającym na stwierdzenie czy zachodzą podstawy do ustalania w danej sprawie warunków zabudowy. Nieprawidłowe określenie granic obszaru analizowanego oraz wskazane przez Sąd wadliwości sporządzonej analizy i ustalonych parametrów nowej zabudowy, stanowi o naruszeniu w sprawie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 5a upzp w zw. z § 4 - § 8 rozporządzenia MI, powodującym konieczność uchylenia wydanych w sprawie decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 ptk 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 ww. ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów uzasadnienia wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę należy z uwzględnieniem wskazań Sądu, wyznaczyć w sposób prawidłowy obszar analizowany, przeprowadzić na nim w sposób zgodny z prawem analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wyznaczyć zgodnie z wymogami rozporządzenia MI parametry dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.