II SA/Bd 889/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik (spr.) Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2010r. sprawy ze skargi M. W. i D. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazania opróżnienia budynku oddala skargi. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (PINB), na podstawie art. 68 pkt 1 i 3, art. 81 ust.1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej powoływanej jako prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), nakazał M. W. - właścicielce nieruchomości położonej przy ulicy [...] w B., na której znajduje się kamienica frontowa oraz oficyna wraz z przybudówką, wykonać po uprawomocnieniu się decyzji następujące czynności: 1. opróżnić i wyłączyć w całości z użytkowania budynek oficyny położony za budynkiem frontowym (w podwórzu) na terenie nieruchomości przy ulicy [...], 2. umieścić na budynku zawiadomienie o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, 3. założyć po nadzorem osoby uprawnionej plomby szklane na rysach ścian oficyny od podwórza, i wykonać doraźne zabezpieczenie oficyny przed dostępem osób postronnych, poprzez olinowanie przyległego terenu taśmą ostrzegawczą z tablicą informacyjną o zakazie wstępu do zagrożonej oficyny. W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, iż w związku z przekazaniem mu orzeczenia technicznego dotyczącego złego i pogarszającego się stanu technicznego oficyny położonej w podwórzu za budynkiem frontowym przy ulicy [...] w B., oraz złożeniem przez właścicielkę nieruchomości M. W. 12 sierpnia 2009 r. wniosku o wydanie decyzji nakazującej opróżnienie oficyny w związku z występującym zagrożeniem budowlanym, dokonano w dniu 17 sierpnia 2009 r. oględzin przedmiotowej oficyny. W wyniku przeprowadzonych oględzin stwierdzono zły stan techniczny budynku oficyny oraz postępujące zagrożenie od tego obiektu. W szczególności z protokołu oględzin wynika, że ściana frontowa oficyny od podwórza jest popękana, z nadproży okiennych na parterze oficyny wypadają cegły, ściana szczytowa, nadproże okienne oraz fragment muru drugiego piętra są na całej długości popękane. Wskazano także w protokole, że oficyna nie jest monitorowana oraz, że w przybudówce za oficyną są wykonywane roboty budowlane w sposób niezgodny z wiedzą i sztuką budowlaną. W ocenie organu oględziny budynku oficyny potwierdziły wcześniejsze ustalenia przedłożonej oceny techniczno-budowlanej oficyny, w której odnotowano zły i pogarszający się stan techniczny tego obiektu. Dlatego też, jak stwierdził PINB, uzasadnione w sprawie jest zastosowanie art. 68 prawa budowlanego. Powyższą decyzję organ I instancji doręczył za potwierdzeniem odbioru właścicielce przedmiotowej nieruchomości M. W., a nadto do wiadomości D. T. - najemcy położonego w oficynie lokalu numer 1 i M. W. – byłemu małżonkowi M. W., a posiadającemu prawo dożywotniej i nieodpłatnej służebności osobistej wyłącznego korzystania z położonych w oficynie lokali oznaczonych numerami 1 i 6 oraz dwóch komórek lokatorskich. Od wymienionej wyżej decyzji odwołał się M. W., podnosząc że nieprawdziwe są ustalenia organu I instancji, jakoby remontował oficynę bez wymaganych pozwoleń, bowiem posiada wszystkie niezbędne dokumenty. Zaznaczył, że zakres podejmowanych przez niego prac jest uwarunkowany posiadaniem środków finansowych oraz, że wielokrotnie zwracał się do miasta o pomoc finansową w tym zakresie, za każdym jednak razem bez rezultatu. Ponadto stwierdził, że w oficynie on sam odpowiada za bezpieczeństwo. Po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji PINB, decyzją z dnia [...] nr [...] Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (WINB), na podstawie art. 104 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 68 pkt 1 i 3, art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję W uzasadnieniu decyzji WINB stwierdził, że skoro przeprowadzone w dniu 17 sierpnia 2009 r. oględziny przedmiotowej oficyny potwierdziły wcześniejsze ustalenia przedłożonej oceny techniczno-budowlanej oficyny, w której odnotowano zły i pogarszający się stan techniczny w/w obiektu, organ nadzoru budowlanego I instancji słusznie nakazał, powołując się na art. 68 prawa budowlanego, opróżnienie go w całości z uwagi na zagrożenie zawaleniem. Odnosząc się do treści odwołania, organ II instancji wskazał, że zawarty w nim zarzut nieprawidłowych ustaleń PINB odnośnie wykonywania przez odwołującego remontu oficyny bez wymaganych pozwoleń, jest bezzasadny i w niczym nie podważający słuszności i legalności podjętej decyzji, albowiem postępowanie organu I instancji dotyczyło zagrożenia wynikającego ze złego stanu technicznego budynku oficyny, w wyniku którego nakazano jego właścicielce opróżnienie i wyłączenie go z użytkowania. W zaskarżonej decyzji nie ma więc mowy o remoncie przedmiotowej oficyny bez wymaganych pozwoleń, lecz o jej opróżnieniu i wyłączeniu w całości z użytkowania. Na powyższą decyzję odrębne skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnieśli zarówno posiadający prawo służebności osobistej w stosunku do położonych w oficynie lokali numer 1 i 6 M. W., jak i najemca lokalu numer 1 D. T. W skardze M. W., wskazuje się, że w związku z wydaną decyzją podjęto próbę rozbiórki części oficyny, bez wymaganego w tym wypadku wmurowania trzech podpór zabezpieczających cały budynek przed zawaleniem. Według skarżącego należy podjąć działania w celu wyegzekwowania 12-letniej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nakazującej opróżnienie całości kamienicy z uwagi na zagrożenie życia i dokonać rozbiórki części oficyny z ustawieniem trzech murowanych podpór. D. T. natomiast, powołał się w skardze, na posiadaną umowę najmu położonego w oficynie lokalu numer 1 oraz podniósł, że do chwili obecnej nie zostały wypowiedziane mu, a także innym najemcom lokali oficyny, umowy najmu lokali. W ocenie skarżącego należy, po wypowiedzeniu mu umowy najmu lokalu, zabezpieczyć dla niego lokal socjalny. Żaden ze wskazanych warunków, jak zaznaczył, nie został w sprawie spełniony. W odpowiedzi na skargi WINB wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, co do merytorycznej zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Podstawową przesłankę dopuszczalności wniesienia do sądu administracyjnego skargi stanowi legitymacja do wniesienia skargi, czyli posiadanie uprawnienia do jej złożenia. Stąd też dla dokonania przez sąd administracyjny kontroli legalności decyzji administracyjnej niezbędne jest uprzednie ustalenie, iż skarga pochodzi od uprawnionego podmiotu. Na tle stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy wymaga zatem w pierwszym rzędzie rozważenia zagadnienie zdolności najemcy i użytkownika lokalu do bycia skarżącym, czyli stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przyznano dwóm kategoriom podmiotów, tj. każdemu kto ma w tym interes prawny oraz, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich i organizacji społecznej w razie spełnienia pozostałych wymienionych we wskazanym przepisie przesłanek. Przez podmiot mający interes prawny w powyższym znaczeniu należy rozumieć stronę postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 28 kpa, a także inny podmiot, który wprawdzie nie posiadał statusu strony postępowania administracyjnego, lecz ma interes prawny we wniesieniu skargi. Zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wymaganą przesłanką do przyznania danej osobie przymiotu strony w postępowaniu przed organem administracyjnym jest zatem posiadanie przez nią interesu prawnego w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. Jeżeli więc dany podmiot nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, to wnosząc do sądu skargę, musi on także posiadać i wykazać interes prawny do jej wniesienia. Zarówno w orzecznictwie sądowym jak i doktrynie przyjęto, że interes prawny wymagany przepisem art. 50 § 1 ppsa, w tym stanowiący atrybut strony postępowania administracyjnego, musi wynikać z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Jakkolwiek pojęcie interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa, jak przyjęto w orzecznictwie sądowym, może obejmować w wyjątkowych sytuacjach, uprawnienia i obowiązki regulowane przepisami prawa procesowego a nawet ustrojowego, to jednak z reguły wywodzi się on z przepisów prawa materialnego, co jest wyłącznością interesu o którym mowa w art. 28 kpa, który może znajdować oparcie tylko w prawie materialnym. Zatem należy przyjąć, że zarówno wnoszący skargę do sądu, jak i podmiot chcący uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym lub je zainicjować, musi legitymować się interesem prawnym o charakterze materialnoprawnym. Musi więc istnieć konkretna norma administracyjnego prawa materialnego przyznająca w odniesieniu do określonego podmiotu i w określonym stanie faktycznym możliwość wydania określonej decyzji administracyjnej lub też podjęcia określonej czynności. Oznacza to, iż działający bezpośrednio we własnym imieniu podmiot - strona postępowania administracyjnego lub nie będący nią skarżący, musi mieć wynikające z przepisów prawa materialnego roszczenie w stosunku do organu administracji publicznej o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku, które także uprawniało będzie go do zainicjowania kontroli sądowej. Podstawą do formułowania roszczeń i wysuwania żądań nie jest natomiast interes faktyczny w załatwieniu jakiejś sprawy, tj. stan w którym określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, niemniej nie może on jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Reasumując rozstrzygnięcie lub czynność organu winny odnosić się do właściwego, indywidualnego, aktualnego, istniejącego obiektywnie, opartego na konkretnym przepisie prawa interesu podmiotu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, tak rozumianego interesu prawnego wynikającego z prawa materialnego, zdaniem Sądu, zarówno skarżący D. T. – najemca lokalu nr 1, jak i posiadający prawo służebności osobistej korzystania z lokali nr 1 i nr 6 skarżący M. W., w niniejszej sprawie nie posiadają, w związku z czym żaden z nich nie był legitymowany do wniesienia skargi. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane w prowadzonym na gruncie prawa budowlanego postępowaniu dotyczącym utrzymania obiektów budowlanych, uregulowanym w rozdziale 6 prawa budowlanego pt. "utrzymanie obiektów budowlanych". Pierwszy artykuł zamieszczony w tymże rozdziale tj. art. 61 prawa budowlanego wskazuje, że adresatem obowiązków w zakresie utrzymania obiektów budowlanych jest właściciel lub zarządca takiego obiektu. Z treści powołanego przepisu, a także pozostałych przepisów rozdziału 6, wynika że obowiązek utrzymywania obiektów budowlanych we właściwym stanie technicznym obciąża wyłącznie właściciela lub zarządcę tego obiektu. Żaden bowiem przepis rozdziału 6 nie wskazuje innych podmiotów, na które organ mógłby nałożyć określony obowiązek, w zakresie uprawnień mu przysługujących na podstawie przepisów tego rozdziału. W związku z tym tylko wobec tych podmiotów organ może wszcząć postępowanie i nałożyć na nie określone obowiązki. Tym samym tylko właściciel i zarządca mogą być stroną postępowania prowadzonego na podstawie rozdziału 6 prawa budowlanego, a więc postępowania, którego przedmiotem jest utrzymywanie obiektów budowlanych jako całości w należytym stanie technicznym. Wskazanym podmiotom przysługiwać więc będzie w takim postępowaniu przymiot strony zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i postępowania sądowo-administracyjnego. Należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie, skarżący D. T. i M. W., nie są ani właścicielami obiektu – oficyny, ani w chwili obecnej zarządcami tego obiektu (dowód: odpis aktu notarialnego k. 21 akt administracyjnych organu I instancji), lecz jedynie najemcą (D. T.) i użytkownikiem w oparciu o prawo służebności osobistej (M. W.) lokali znajdujących się w budynku oficyny, stanowiącym przedmiot postępowania. Żaden przepis prawa budowlanego, w tym rozdziału 6, nie wymienia najemców ani też użytkowników bądź posiadaczy lokali oraz nie przyznaje takim podmiotom jakichkolwiek uprawnień i nie nakłada na takie osoby obowiązków. Interes najemców i użytkowników lokali położonych w obiekcie stanowiącym przedmiot postępowania, którego wynikiem było nakazanie w trybie art. 68 prawa budowlanego opróżnienia i wyłączenia z użytkowania budynku w związku z zagrożeniem zawaleniem, może być ewentualnie dochodzony od właściciela i innego podmiotu w trybie cywilnoprawnym. Także organ nadzoru budowlanego nie ma prawa w stosunku do najemcy lokalu czy też jego użytkownika w oparciu o prawo służebności osobistej korzystania z lokalu, do nałożenia na te podmioty obowiązku utrzymania obiektu budowlanego – oficyn jako całości w należytym stanie technicznym, nie może one więc nakazać im zabezpieczenia budynku, wykonania określonych prac remontowych obiektu, przedstawienia określonych dokumentów, prowadzenia książki obiektu czy też usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Tego typu obowiązki w stosunku do obiektu jako całości obciążają bowiem, stosownie do treści art. 61 prawa budowlanego, wyłącznie właściciela i zarządcę budynku. Tym samym skarżący jako najemca i użytkownik lokali w budynku nie mogą się przeciwstawiać nałożeniu na właściciela lub zarządcę budynku określonych obowiązków w stosunku do całego budynku. Mają oni bowiem określone prawa i obowiązki, w ramach stosunków cywilnoprawnych, jedynie w stosunku do lokali będących w ich władaniu na podstawie zawartych umów czy też ustanowionych praw, a nie do całego budynku jako obiektu budowlanego. W tym miejscu należy wskazać, że Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym, ze przepisy prawa cywilnego mogą stanowić podstawę interesu prawnego strony postępowania administracyjnego czy postępowania sądowo-administracyjnego, jedynie w sytuacji gdy taka podstawa istnieje też w prawie administracyjnym materialnym. Fakt, że art. 68 prawa budowlanego w punkcie drugim, konstytuuje w stosunku do organu nadzoru budowlanego, obowiązek przesłania decyzji nakazującej opróżnienie lub wyłącznie z użytkowania budynku w całości lub części, organowi obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów, nie oznacza, wbrew twierdzeniom skarżącego D. T., że wydanie takiej decyzji jest uzależnione od zapewnienia czy też dostarczenia lokalu zamiennego osobom zajmującym mieszkania w opóźnianym obiekcie. Z przepisu tego bowiem nie wynika obowiązek organu nadzoru budowlanego zapewnienia takim podmiotom lokali zamiennych, a jedynie wymóg zawiadomienia właściwego w tym zakresie organu, celem umożliwienia ewentualnego podjęcia działań przez taki organ. Czynność ta jest więc wyłącznie czynnością techniczną, a nie czynnością o charakterze materialnoprawnym, stanowiącą podstawę określonego uprawnienia, czy roszczenia w stosunku do organu nadzoru budowlanego. Podnieść należy, że także przewidziana w art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.) możliwość wypowiedzenia stosunku prawnego uprawniającego do zajmowania lokalu mieszkalnego z uwagi na konieczność rozbiórki lub remontu budynku oraz podstawa powstania obowiązku zapewnienia w takim przypadku lokalu zamiennego (art. 11 ust. 9 i art. 32 w/w ustawy), nie są uzależnione od stwierdzenia konieczności tej rozbiórki lub remontu w decyzji organu nadzoru budowlanego. Taka ewentualna decyzja nie kształtuje zatem bezpośrednio praw i obowiązków lokatorów i podmiotu zobowiązanego do zapewnienia lokalu zamiennego. Prawa i obowiązki związane z lokalem zamiennym zostaną bowiem ukształtowane dopiero w procesie cywilnym o eksmisję, w którym można uprawnienie do lokalu zamiennego ustalić (vide "Prawo budowlane" – komentarz Zdzisława Kostki wyd. OD i DK Sp. z o.o. w Gdańsku 2007 r., str. 202). Analogicznie sytuacja przedstawia się w przypadku podmiotu posiadającego prawo do korzystania z lokalu w oparciu o ustanowione prawo służebności osobistej. Stosownie bowiem do treści art. 11 ust. 8 w/w ustawy w stosunku do podmiotu którego stosunek prawny odnośnie zajmowanego lokalu, nie ustaje przez wypowiedzenie, nie jest dopuszczalne ustanie stosunku prawnego w sposób i z przyczyn mniej korzystnych dla lokatora niż to wynika z przepisów art. 11 w/w ustawy. Jeżeli więc przepisy prawnie nie regulują szczegółowo kwestii ustania takiego stosunku prawnego w określonych okolicznościach faktycznych bądź też regulują ją mniej korzystnie niż przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., to tym samym należy posiłkować się w zakresie sytuacji prawnej podmiotu posiadającego to ograniczone prawo rzeczowe regulacjami zawartymi we wskazanym artykule. Z przedstawionych uwag wynika zatem, iż nie można wywodzić interesu prawnego, a więc domagać się uprawnień lub realizacji obowiązku w zakresie zapewnienia lokalu zamiennego, w oparciu o art. 68 pkt 2 w zw z art. 61 prawa budowlanego, nie tylko od organu nadzoru budowlanego, ale również od podmiotów zobowiązanych do zapewnienia lokalu zamiennego w świetle przepisów wymienionej ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. Reasumując, jedyną przesłankę wydania na podstawie art. 68 prawa budowlanego decyzji, stanowi ustalenie przez organ nadzoru budowlanego potrzeby opróżnienia budynku przeznaczonego na pobyt ludzi ze względu na bezpośrednią groźbę zawalenia obiektu. Przekonanie skarżących, iż decyzje organów administracyjnych dotyczą ich praw lub obowiązków jest jedynie ich subiektywnym odczuciem. Skarżącym mogą przysługiwać ewentualnie jedynie roszczenia o charakterze cywilno-prawnym. Natomiast w postępowaniu administracyjnym skarżący posiadają tylko interes faktyczny związany z koniecznością opuszczenia zajmowanych przez nich lokali. W związku z tym, należy uznać skargi obu skarżących za niedopuszczalne, albowiem żaden z nich nie posiada interesu prawnego opartego na normie prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności na normie prawa administracyjnego materialnego, ewentualnie na normie prawa cywilnego znajdującej odzwierciedlenie w prawie administracyjnym materialnym, który to interes prawny stanowi przesłankę uzyskania statusu strony w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Status strony postępowania nie zależy bowiem od uznania Sądu, lecz musi mieć, co zaakcentowano na wstępie rozważań prawnych, umocowanie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem Sądu skarżący nie mieli również interesu prawnego, na etapie postępowania administracyjnego. Wprawdzie z akt sprawy wynika, że PINB doręczył decyzję skarżącym, niemniej jednak sposób doręczenia decyzji organu I instancji wskazuje, że organ ten nie uznał skarżących za strony postępowania. Tylko bowiem właścicielce przedmiotowej oficyny PINB doręczył decyzję za potwierdzeniem odbioru, natomiast zarówno D. T. jak i M. W. PINB doręczył decyzję jedynie do wiadomości. W związku z tym faktem, organ II instancji w szczególności zobligowany był zbadać legitymację odwołującego M. W. do wniesienia odwołania i tym samym do bycia stroną postępowania odwoławczego. WINB jednak zaniechał zbadania tej okoliczności, i rozpoznał sprawę na skutek odwołania podmiotu nie mającego interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa, a stanowiącego przesłankę uzyskania statusu strony postępowania administracyjnego. Wydanie jednak przez WINB decyzji w toku administracyjnego postępowania odwoławczego nie powoduje, że odwołujący nabył przymiot strony tegoż postępowania. W tym zakresie bowiem stanowisko doktryny i sądów administracyjnych jest ugruntowane. I tak zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 10 sierpnia 2001 r. sygn. akt I SA 511/00 "dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny". Przesądzenie, że skarżący nie byli i nie są stronami postępowania administracyjnego i postępowania sądowo-administracyjnego stanowi przeszkodę do rozpoznania sprawy pod względem merytorycznym. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że skargę złożył podmiot mający status strony, Sąd mógłby przejść do kolejnego etapu postępowania, tj. do merytorycznego zbadania sprawy. W świetle powyższego Sąd, zgodnie z dyspozycja art. 151 ppsa, oddalił skargę.