II SA/Bd 89/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi L.J. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. II SA/Bd 89/18 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] 2017 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] wszczął postępowanie egzekucyjne w sprawie niewykonania jego decyzji z dnia [...] 2015 r., [...], którą nakazał L. J. – właścicielowi budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid.[...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, tj.: - wypełnienie pęknięć i ubytków tynku w ścianie frontowej przedmiotowego budynku mieszkalnego ; - wypełnienie pęknięć i ubytków cegieł oraz otynkowanie ścian szczytowych przedmiotowego budynku mieszkalnego od strony granicy z działkami o nr ewid.[...] obr. [...] i nr ewid.[...] obr. [...]; - pomalowanie elewacji frontowej wskazanego wyżej budynku oraz elewacji szczytowej od strony granicy z działkami o nr ewid.[...] obr. [...] i nr ewid.[...] obr. [...] (po uzgodnieniu kolorystyki z Miejskim Konserwatorem Zabytków) w terminie do [...] 2016 r. Jednocześnie organ nałożył na L. J. (dalej jako: "skarżący"), grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] października 2017 r., nr [...] i ustalił opłatę za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł. Wezwał przy tym zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie do dnia [...] 2018 r., informując że niewykonanie obowiązku w terminie skutkowało będzie nałożeniem kolejnej grzywny. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżący mimo otrzymania w dniu [...].2017 r. upomnienia z zagrożeniem, nie wykonał ciążącego na nim obowiązku wynikającego ze wskazanej wyżej decyzji PINB z dnia [...] 2015 r. Organ podniósł też, że szczegółowe uzasadnienie wyboru właściwego środka egzekucyjnego zawarto w notatce służbowej z dnia [...] 2017 r., poprzedzonej analizą wykonanego przez organ kosztorysu budowlanego obejmującego wykonanie nakazanych prac. Ze sporządzonego kosztorysu wynika, że usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w przedmiotowym budynku wynosić będzie [...] zł. W ocenie organu nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest środkiem najmniej uciążliwym, a wysokość grzywny jest uzasadniona faktem, że przedmiotowy budynek powoduje oszpecenie otoczenia. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący poinformował, że zgodnie z zaleceniami PINB z dnia [...].2015 r., w stosunku do frontowej części budynku w 2016r. zostały wykonane następujące prace: - usunięcie pęknięcia i ubytku tynku; - pomalowanie ściany frontowej do wysokości pierwszego piętra; - pomalowanie żelaznej bramy wejściowej. Skarżący dodał, że uzyskał informację w Urzędzie Miasta [...], że jesienią 2016r. miała nastąpić przebudowa ulicy [...], w ramach której zlikwidowana miała być napowietrzna linia elektryczna wchodząca bezpośrednio do budynku, co wiązałoby się z koniecznością przeprowadzenia kolejnego remontu elewacji ściany frontowej. Skarżący wskazał też, że informował PINB o próbach uzyskania dofinansowania do remontu ściany szczytowej od strony działki [...], zdewastowanej na skutek wyburzenia budynku bezpośrednio do niej przylegającego, którego właścicielem było Miasto [...]. Pomalował tę ścianę farbą elewacyjną, zaś tynkowania ściany nie może dokonać, gdyż wymagałoby to od niego wykupu części działki należącej do Miasta, co nie jest możliwe. Ponadto skarżący wskazał, że ściana wymaga ocieplenia, co łączy się z koniecznością zajęcia jeszcze większej powierzchni działki miejskiej przylegającej bezpośrednio do ściany budynku. Jak wskazał skarżący, w zakresie ściany szczytowej od strony działki [...], prace budowlane nie są możliwe, z uwagi na brak zgody właścicielki sąsiedniej nieruchomości na wejście na teren bezpośrednio przylegający do ściany. Odmowa ta jest uzasadniana obawą o uszkodzenie lekkiej konstrukcji dachu, na której trzeba rozstawić rusztowanie. Skarżący stwierdził ponadto, że rozpoczynający się remont ulicy [...] związany z pracami drogowymi, wymianą ciągów wodnych, gazowych i elektrycznych z użyciem ciężkiego sprzętu spowoduje nieefektywność remontu elewacji i marnotrawstwo pieniędzy. Dodał także, że do roku 2006 r. nadzór nad kamienicą sprawował ADM. Katastrofalny stan kamienicy spowodował konieczność poniesienia znacznych nakładów, niewspółmiernych z przychodami generowanymi przez budynek. Skarżący zwrócił też uwagę, że uzyskanie pieniędzy na remontu elewacji budynku wymaga czasu, a nałożona grzywna go dodatkowo wydłuża. Nadmienił przy tym, że jest osobą schorowaną w wieku przedemerytalnym, ma trójkę dzieci, z których jedno studiuje, a drugie jest w wieku szkolnym. Wynajem nieruchomości jest jedynym źródłem utrzymania skarżącego. Skarżący dodał też, że do chwili obecnej spłaca kredyt hipoteczny zaciągnięty na zakup kamienicy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji co do niewykonania przez skarżącego ciążącego na nim obowiązku i zasadności nałożenia na niego w związku z tym mniej uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci grzywny. Zwrócił przy tym uwagę, że zastosowana wobec skarżącego grzywna nie została określona w maksymalnej dopuszczalnej kwocie tj. 10.000 zł, a jednocześnie jest znacznie niższa od całkowitych kosztów wykonania zastępczego obowiązków określonych w egzekwowanej decyzji z dnia [...].2015 r. W ocenie organu II instancji, istotne przy ustaleniu wysokości grzywny było również to, że przedmiotowy budynek swym wyglądem powoduje oszpecenie otoczenia i z tego względu konieczne jest niezwłoczne usunięcie nieprawidłowości z nim związanych. Skoro skarżący nie wykonał dobrowolnie ciążących na nim od ponad dwóch lat obowiązków należało, zdaniem organu, zastosować wobec niego grzywnę w celu przymuszenia w takiej kwocie, która skłoni go, przez swoją znaczną dolegliwość, do podjęcia skutecznych działań w celu wykonania obowiązków określonych w egzekwowanej decyzji. WINB wskazał również, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte prawidłowo i poprzedzono je doręczeniem skarżącemu upomnienia. Wyjaśnił także, że nie jest właściwy do weryfikacji legalności decyzji nakładającej na stronę egzekwowany w niniejszym postępowaniu obowiązek. Organ odwoławczy stwierdził również, że przedstawione przez skarżącego argumenty dotyczące sytuacji osobistej, finansowej czy też uzgodnień i zamiarów nie stanowią określonych prawem przesłanek, uprawniających organ egzekucyjny do zawieszenia postępowania egzekucyjnego i tym samym odroczenia terminu wykonania egzekwowanego obowiązku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe postanowienie skarżący zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezbadanie istotnych dowodów w sprawie, a w szczególności faktu, że znaczna część prac objętych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...].2015 r. została przez skarżącego wykonana; - naruszenie przepisów postępowania – art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 124 2 k.p.a. mające wpływ na rozstrzygnięcie, poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji przesłanek, którymi kierował się organ przy wyborze zastosowanego środka, w szczególności co do wysokości wymierzonej grzywny; - naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie art. 121 § 2 w zw. z § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez zastosowanie zbyt wysokiej kary grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy ze wskazanych przepisów wynika, że w stanie faktycznym sprawy, grzywna może być nakładana wielokrotnie, a ponadto znaczna część obowiązku o charakterze niepieniężnym została wykonana. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego w zakresie pkt 2 i 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.). Zgodnie z art. 119 § 1 tejże ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Stosownie zaś do art. 121 cyt. ustawy grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba, że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (art. 121 § 4 ustawy). Wysokość grzywny zależy od uzasadnionego uznania organu egzekucyjnego, który powinien kierować się zasadą celowości i skuteczności. Według art. 122 §1 i 2 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego i postanowienie o nałożeniu grzywny, które zawiera wezwanie do jej uiszczenia oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Podkreślić w tym miejscu należy, iż celem postępowania egzekucyjnego jest wymuszenie realizacji nakazów wypływających z decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego, o ile nakazy te nie zostaną wykonane dobrowolnie. Postępowanie egzekucyjne nie jest zatem kontynuacją postępowania administracyjnego, w którym można byłoby negować zasadność ostatecznych i prawomocnych decyzji. Ewentualna wadliwość decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego nie może być zatem podnoszona w postępowaniu egzekucyjnym. Organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie, o którym mowa w art. 29 ustawy, obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny. W rozpoznawanej sprawie bezsporny jest fakt, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] 2015r., [...] nałożono na skarżącego, jako właściciela budynku uznanego za szpecący swym wyglądem otoczenie, obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości tj.: - wypełnienie pęknięć i ubytków tynku w ścianie frontowej przedmiotowego budynku mieszkalnego ; - wypełnienie pęknięć i ubytków cegieł oraz otynkowanie ścian szczytowych przedmiotowego budynku mieszkalnego od strony granicy z działkami o nr ewid.[...] obr. [...] i nr ewid.[...] obr. [...] - pomalowanie elewacji frontowej wskazanego wyżej budynku oraz elewacji szczytowej od strony granicy z działkami o nr ewid.[...] obr. [...] i nr ewid.[...] obr. [...] (po uzgodnieniu kolorystyki z Miejskim Konserwatorem Zabytków) w terminie do [...] 2016 r. Decyzja ta uprawomocniła się, jednakże skarżący wykonał tylko część z nałożonego na niego obowiązku, co zostało stwierdzone w toku kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego (por. protokół kontroli obiektu budowlanego z dnia [...].2017 r.), jak również wynika z oświadczeń skarżącego. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji skarżący wskazał bowiem, że przeprowadzone zostały przez niego następujące prace: - ze ściany frontowej budynku usunięto pęknięcia i ubytki tynku, pomalowano ją do wysokości pierwszego piętra, malując również żelazną bramę wejściową; - pomalowaną ścianę szczytowej od strony działki [...] farbą elewacyjną. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji aktu administracyjnego nakładającego na określony podmiot obowiązek wynikający z przepisów Prawa budowlanego. Częściowe zaś wykonanie obowiązku nie stanowi przesłanki do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a jedynie jest okolicznością, którą należy uwzględnić przy ustalaniu wysokości grzywny. Jak wynika z przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucja administracyjna może być wszczęta jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia (art. 15 § 1 ustawy). Stosownie do treści art. 26 § 5 pkt 1 ustawy wszczęcie egzekucji następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego, zaś z art. 26 § 4 ustawy wynika, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym (tak właśnie jest w sprawie niniejszej), przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie przez siebie wystawionego tytułu wykonawczego. Analiza materiału dowodowego niniejszej sprawy wskazuje, że przepisy powyższe nie zostały naruszone. PINB upomnieniem z [...] 2016 r. wezwał stronę skarżącą do niezwłocznego wykonania obowiązku polegającego na wykonaniu określonych robót budowlanych, a ze względu na niewywiązanie się z nałożonego obowiązku, postanowieniem z dnia [...] 2017 r. wszczął postępowanie egzekucyjne, nakładając jednocześnie na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia. Stwierdzić należy również, że zarzut naruszenia przez organ art.121 § 2 cyt. ustawy przez nałożenie zbyt wysokiej grzywny jest bezzasadny. W przedmiotowej sprawie zobowiązanym jest osoba fizyczna, więc maksymalna wysokość grzywny mogła wynieść 10 000 zł. Grzywna nałożona na zobowiązanego w skarżonym postanowieniu mieści się w tym ustawowym zakresie, tzn. organ egzekucyjny nakładając na zobowiązanego grzywnę w wysokości [...] zł nie wykroczył poza ustaloną przez ustawodawcę maksymalna wysokość grzywny dla zobowiązanego będącego osobą fizyczną. Wskazać należy, w tym miejscu, że organ egzekucyjny, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, kieruje się zasadami rzetelnego działania (art. 7 § 2 ustawy) i niezbędności (art. 7 § 3 ustawy). Z wyżej zasad wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Kryterium, jakim kieruje się organ egzekucyjny, ustalając taką a nie inną treść uznaniowego rozstrzygnięcia odnośnie wysokości grzywny w celu przymuszenia, jest więc ocena dolegliwości z punktu widzenia skuteczności w nakłonieniu zobowiązanego do wykonania obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 235/09, LEX nr 602159). W ocenie Sądu organ egzekucyjny w przedmiotowej sprawie zastosował wobec zobowiązanego taką dolegliwość, która jest niezbędna do przymuszenia go do realizacji ciążącego na nim obowiązku. Słusznie przy tym organ, ustalając wysokość grzywny, wziął pod uwagę, że od wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania robót budowlanych minęły dwa lata – tj. okres wystarczający na wykonanie obowiązku. Zgodzić się należy, że znaczny upływ czasu uzasadniał nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Wpływu na wysokość wymierzonej grzywny nie mógł mieć przy tym fakt wystąpienia przez skarżącego do Prezydenta Miasta z wnioskiem o zezwolenie na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania prac na ścianach szczytowych, gdyż nastąpiło to dopiero na etapie wniesienia skargi do Sądu. Sąd podziela również argumentację organu odwoławczego w zakresie w jakim wskazuje on, że ani sytuacja finansowa dłużnika, ani jego sytuacja rodzinna i życiowa na mają wpływu na wysokość nakładanej grzywny, tym bardziej, że strona może uwolnić się od grzywny, wykonując nałożony na nią obowiązek. Grzywna musi bowiem stanowić pewne zagrożenie finansowe, motywujące do wykonania zobowiązani. W ocenie Sądu w sytuacji gdy zobowiązanie jest jedynie częściowo wykonane, a organ nie nałożył na stronę grzywny w maksymalnej wysokości, choć jest to dopuszczalne ustawą, to nie można uznać nałożenia grzywny za dowolnego, a tym samym nie można organowi zarzucić naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a., która na mocy art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organy egzekucyjne ustalając wysokość grzywny nie naruszyły granic uznania administracyjnego wyznaczonego przez powołane wyżej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podnieść należy również, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedzone zostało dokładnym wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu, organy obu instancji w sposób wyczerpujący wyjaśniły również przesłanki, które zdecydowały o wymierzeniu grzywny w tej a nie innej wysokości. Z tych względów, nie znajdując postaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.