II SA/Bd 893/06

Dnia 30 listopada 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski asesor WSA Ewa Kruppik - Świetlicka (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 30 listopada 2006 roku sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. nr [...] z dnia [...] 2006 r., znak: [...] w przedmiocie opłaty za uzgodnienie dokumentacji projektowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. nr [...] z dnia [...] 2006 r., znak [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w B. wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy w N. o uzgodnienie warunków do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na remoncie nawierzchni drogi krajowej Nr 1 N. od km od km 94 + 000 do km 97 + 400. W ramach postępowania Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ś. w postanowieniu z dnia [...] 2006 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 3 pkt 2, lit. a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) i art. 46 ust. 1 i 4 pkt 1, art. 48 ust. 2 pkt 2 oraz art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz w oparciu o art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanego dalej Kpa ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. ) - stwierdził, że nie wniósł uwag do tego przedsięwzięcia. Uznał, że projektowana inwestycja nie będzie stanowiła zagrożenia dla zdrowia ludzi oraz środowiska. Następnie wyżej wymieniony organ, w związku z wydaniem powyższego postanowienia, decyzją z dnia [...] 2006 r. Nr [...], ustalił opłatę za uzgodnienie dokumentacji projektowej zamierzeń inwestora i wydanie postanowienia w wysokości 41,00 zł. i obciążył nią Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. Organ jako podstawę prawną decyzji wskazał przepis art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zwaną dalej" ustawą o PIS" oraz § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 20, poz. 193 ze zm. ). Zobowiązana do poniesienia opłaty Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B., zwana dalej" Dyrekcją" wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając: . naruszenie art. 36 ustawy o PIS przez błędne przyjęcie, jakoby wskazany przepis stanowił w przedmiotowej sprawie przesłankę wymierzenia opłaty. . naruszenie art. 7 i art. 262 § I pkt 2 Kpa. W uzasadnieniu odwołania Dyrekcja wskazała, iż przepis art. 262 § 1 pkt 2 Kpa jest jedyną możliwą podstawą do obciążenia strony kosztami postępowania. Zdaniem skarżącej, gdy organ przeprowadzając postępowanie wykonuje swój obowiązek ustawowy, to koszty tego postępowania obciążają organ a nie stronę. Skarżąca wyraziła stanowisko, iż taki ustawowy obowiązek prowadzenia postępowania w sprawie uzgodnienia warunków korzystania ze środowiska dla decyzji o, środowiskowych uwarunkowaniach - wynika wprost z art. 57 ust. I ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, póz. 627 ze zm.).Według opinii skarżącej, przywołany przez organ przepis art. 36 ust. I ustawy o PIS pozwala na obciążenie kosztami postępowania wyłącznie jednostkę obowiązaną do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych i to tylko w sytuacji, gdy w wyniku badań stwierdzono naruszenie przez tę jednostkę obowiązujących wymagań. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B., po rozpatrzeniu odwołania Dyrekcji nie znalazł podstaw do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i decyzją z dnia [...] 2006r. Nr [...] - utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. W uzasadnieniu organ przywołał stan faktyczny sprawy i wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy N., działając na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B., w trybie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 27.04.2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62 poz. 627 ze zm.), zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. - o uzgodnienie warunków do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację remontu drogi krajowej Nr [...] na odcinku N. (od km. 94 + 000 do km 97+400) . Realizując ten wymóg Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ś. wydał stosowne postanowienie z dnia [...]2006 r. znak [...], a za dokonane czynności organ ten, decyzją nr [...] z dnia [...]2006 r. znak: [...] obciążył kosztami postępowania Dyrekcję. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji wskazał właściwą podstawę prawną tj. art. 36 ust. I ustawy o PIS. Przepis ten stanowi, że za badania oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobierane są opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. W osnowie zaskarżonej decyzji Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny przywołał również przepisy § I rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 04.02.2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. ( Nr 20 poz. 193) i art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kpa. Organ wskazał, iż zagadnienia związane z uzgadnianiem przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej warunków do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie należą do zadań z zakresu bieżącego nadzoru sanitarnego, co wynika z art. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej lecz do zadań zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Organ wskazał, iż katalog czynności tego nadzoru określa art. 3 tej ustawy i ma on charakter otwarty, a uzgadnianie warunków do decyzji środowiskowych jest podobne do zadań w nim wymienionych. W związku z powyższym pobieranie opłat na podstawie art. 36 ust. I ustawy o PIS zdaniem organu odwoławczego jest w pełni uzasadnione. Dyrekcja złożyła skargę do tutejszego Sądu, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć obu instancji. Skarżąca po raz kolejny wyraziła stanowisko, iż postępowanie w sprawie uzgodnienia warunków korzystania ze środowiska dla decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach prowadzone jest w oparciu o art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 727 ze zm. ). Postępowanie to zdaniem skarżącej mieści się w grupie tych postępowań, które wynikają z ustawowego obowiązku ich prowadzenia przez organy inspekcji sanitarnej. Zdaniem strony zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 Kpa stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Organ w odpowiedzi na skargę, podtrzymał swe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Sądy administracyjne na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działania organów administracji publicznej. Przy czym, zgodnie z § 2 wyżej przywołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod kątem legalności, co oznacza, że do Sądu należy ocena, czy dane rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Sąd dokonuje tej kontroli badając stan faktyczny i prawny sprawy na dzień wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, w oparciu o akta administracyjne, załączone do sprawy. Należy zaznaczyć, iż zgodnie z zapisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Jest to przyczyna określona wart. 145 § 1 pkt 1 litera "a" cytowanej powyżej ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wystąpienie tej przesłanki skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, wymaga udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy organ dokonujący uzgodnień działał w ramach obowiązku ustawowego? Jak wynika z treści art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, należy w szczególności uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Uzgodnienie w niniejszej sprawie odbywało się w ramach art. 106 cytowanego Kpa, a więc w sytuacji, gdy organy administracji zobligowane były do współdziałania, przy załatwianiu sprawy, której efektem końcowym miała być decyzja. Obowiązek współdziałania wynika bezpośrednio z przepisu z art. 106 Kpa. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w niniejszej sprawie zajął stanowisko, co oznacza, że był organem jedynie współdziałającym. Do tego trybu postępowania tj. wydawania uzgodnień, jako pomocniczego stadium postępowania - stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z treścią art. 37 cytowanej powyżej ustawy o PIS. Natomiast art. 5 § 1 Kpa ustanawia zasadę wyłączności stosowania przepisów Kpa, Zgodnie z nim "Jeżeli przepis prawa powołuje się ogólnie na przepisy o postępowaniu administracyjnym, rozumie się przez to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". Zatem przywołana przez organ podstawa prawna wynikająca z treści art. 36 cyt. ustawy o PIS nie może mieć zastosowania w sprawie. Organy inspekcji sanitarnej, zdaniem Sądu dokonały błędnej interpretacji art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przepis ten w ust. 1 stanowi: "Za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych". W przepisie art. 36 ust. 2 jest wskazówka, iż " za badania i inne czynności wykonane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań. W istocie cytowany przepis pozwala na obciążenie strony kosztami postępowania ale tylko w sytuacji, gdy: 1. badanie odbywa się w ramach sprawowanego przez organy PIS bieżącego nadzoru sanitarnego; 2. jednostka kontrolowana zobowiązana jest do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych; 3. w wyniku dokonanych badań i czynności kontrolnych organu okazało się, że kontrolowana jednostka nie przestrzega wymagań sanitarnohigienicznych, do czego jest zobowiązana. Wymienione w tym przepisie sytuacje nie miały miejsca w sprawie. Przepis ten dotyczy zupełnie innego stanu faktycznego. Mowa jest tu o sytuacji, gdy dokonuje się badań laboratoryjnych i czynności kontrolnych. Natomiast uzgodnienie, zajęcie stanowiska nie mieści się w katalogu tych czynności. Ponadto jak wynika z treści zastosowanego przez organ w sprawie - § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 20, poz. 193 ze zm. ) koszty te ustalane są w wysokości rzeczywistych, bezpośrednich i pośrednich kosztów i wykonania. Wydanie postanowienia o uzgodnieniu jest wykonywane w ramach czynności urzędniczej i wynika z obowiązku ustawowego organu. Przy odmiennej interpretacji należało by najpierw ustalać koszty postępowania a następnie obciążać nimi strony z tytułu wydania każdej decyzji, czy postanowienia. Taki pogląd nie zasługuje na uznanie, zważywszy na treść art. 262 Kpa, który stanowi zasadę rozdziału kosztów postępowania na stronę (strony) i organ prowadzący postępowanie. Zgodnie z nim stronę obciążają koszty, które: • wynikły z winy strony; • zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organu. Wyliczenie to ma charakter zamknięty, co oznacza, że stronę obciążają wyłącznie koszty wymienione w tym przepisie. Z treści tego przepisu można także wywieść wniosek, że inne koszty postępowania, niewymienione w tym przepisie, obciążają organ administracyjny. Mając powyższe na względzie, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 litera" a" i art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.