II SA/Bd 893/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2011 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Wojewody K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunty zajęte pod drogę publiczną oddala skargę. II SA/Bd 893/11 Uzasadnienie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania W. M., utrzymał w mocy decyzję Starosty Ż. z dnia [...]. odmawiającą ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz E. M. i W. M. z tytułu nabycia przez Gminę B. z dniem [...] z mocy prawa, własności części nieruchomości położonej w B. przy ul. D. oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków, jako działki nr [...] o pow. 0,0077 ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...]. Organ I instancji uzasadnił swoją decyzję upływem terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie i wygaśnięciem roszczenia, wskazując art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną jako podstawę prawną rozstrzygnięcia. W zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] podniósł, że zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie wypłaca: gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody. Jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. Odszkodowanie, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. W ocenie Wojewody organ I instancji prawidłowo zgromadził dowody i prawidłowo przyjął, że wobec wnioskodawcy nie może zostać ustalone i wypłacone odszkodowanie z uwagi na przekroczenie terminu do złożenia wniosku. Z wnioskiem o wypłatę odszkodowania może wystąpić jedynie podmiot będący właścicielem nieruchomości z dnia 31 grudnia 1998 r. W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stwierdził nabycie przedmiotowej działki przez Gminę B. Decyzja Wojewody [...] ma charakter deklaratoryjny i potwierdza jedynie fakt przejścia własności nieruchomości z dotychczasowego właściciela na własność Gminy B., gdyż samo przejście własności nastąpiło z mocy prawa już w dniu 1 stycznia 1999 r. Decyzja Wojewody [...] zgodnie z art. 73 ust. 3 ww. ustawy była podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Gminy B. ww. nieruchomości. Na poparcie powyżej zaprezentowanego stanowiska dodać trzeba, iż jest ono zgodne z wypowiedziami judykatury, można w tym miejscu przytoczyć jeden z wyroków Sądu Najwyższego z dnia 27 czerwca 2001 r. o sygn. akt II CKN 601/00 publ. OSNC 2002/2/27, gdzie Sąd postawił następującą tezę: Właściciele nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, które na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, mogą dochodzić jedynie odszkodowania przewidzianego w tym przepisie, zachowując wskazany w nim tryb. Natomiast Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P33/07 orzekł, że art. 73 ust. 4 przywołanej ustawy, w zakresie w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Sentencja wyroku została ogłoszona dnia 29 września 2009 r. w Dzienniku Ustaw nr 160, poz. 1275. Cytowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego skutkuje tym, że art. 73 ust. 4 powołanej wyżej ustawy, stanowiący podstawę decyzji w zakresie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, pozostaje przepisem obowiązującym. Ponadto należy podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyroku wskazał, że art. 73 przepisów wprowadzających nie przewiduje bezpośredniego związku pomiędzy postępowaniem wojewody w sprawie potwierdzenia wywłaszczenia, a sprawą odszkodowawczą prowadzoną przez starostę. Nie wprowadza też obowiązku legitymowania się ostateczną decyzją wojewody do zgłoszenia zamiaru uzyskania odszkodowania. W konsekwencji to, kiedy wojewoda wydał decyzję, nie stanowiło przeszkody do skorzystania przez każdego z byłych właścicieli z prawa do zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego. Kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie SK 11/2002. Art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie - od 1stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok z 10 stycznia 2008 r. sygn. II SA/Kr 666/07) podniesiono, że nie jest możliwe przyznanie odszkodowania osobie, która złożyła stosowny wniosek po 31 grudnia 2005 r., bowiem wygaśnięcie roszczenia jest definitywne i nieodwracalne, a kwestia świadomości i wiedzy strony ubiegającej się o odszkodowanie oraz jej ewentualnego wniesienia przekroczenia terminu do złożenia wniosku jest bez znaczenia (wyrok z 31 grudnia 2008 r. sygn. II SA/Kr 810/2008, wyrok z 15 stycznia 2008 r. sygn. I SA/Wa 1629/07). Oceniono, że organ nie miał obowiązku informowania stron o obowiązku złożenia wniosku. Skargę na powyższą decyzję złożyła E. M. Zarzuciła obrazę art. 35 § 1 K.p.a. w zw. z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy upoważniające administrację publiczną poprzez znaczące opóźnienie podjęcia przez Zarząd Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości należącej do Skarżącej, co uniemożliwiło dochodzenie odszkodowania na wywłaszczoną nieruchomość oraz obrazę art. 9 K.p.a. nakładającego na organy administracji publicznej obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, poprzez niepoinformowanie skarżącej o możliwości dochodzenia odszkodowania w terminie umożliwiającym jego dochodzenie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z art. 35 §1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W przedmiotowej sprawie Zarząd Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. wszczął postępowanie wyjaśniające sytuację własnościową wywłaszczonej nieruchomości, dopiero dnia 24 października 2007 r., czyli po upływie ustawowego terminu zawitego uregulowanego w art. 73 ust. 4 p.w.r.a.p. (od - 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.). Dopiero w tym czasie Skarżąca uzyskała informację od organów administracji o możliwości ubiegania się o odszkodowanie. Zgodnie z art. 9 zd. 2, organy mają obowiązek czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu mają udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W sprawie Skarżącej, organ ten - nie wszczynając postępowania w terminie - nie tylko spowodował szkodę po stronie Skarżącej, ale też zaniedbał swój obowiązek jako jednostka organizacyjna gminy B. Zgodnie z uchwałą Rady Miasta B. nr XLIX/496/94 z dnia 17 lutego 1994 r. w sprawie utworzenia Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej i nadania Statutu ma on obowiązek wydawania decyzji administracyjnych w sprawie zajmowania pasa drogowego oraz rozliczanie opłat z tego tytułu oraz obowiązek prowadzenia ewidencji dróg. Wypełnienia powyższych obowiązków Zarząd w rzeczonej sprawie zaniechał, co uniemożliwiło Skarżącej ubieganie się o odszkodowanie. Uchybienie terminowi było spowodowane ponadto skomplikowaną sytuacją własnościową wywłaszczoną nieruchomością, która była także wskazana jako powód przedłużenia terminu załatwienia sprawy przez organ prowadzący sprawę wywłaszczenia. Skomplikowanie to wynikało z zawiłych spraw dziedziczenia udziałów w wywłaszczonej nieruchomości, co spowodowało zaistnienie stanu niepewności dla Skarżącej aż do zakończenia postępowania stwierdzającego wywłaszczenie, czyli do dnia 24 marca 2010 r. Jest to istotna okoliczność z uwagi na to, iż uprawnionym do złożenia wniosku o odszkodowanie jest właściciel nieruchomości, zgodnie z art. 73 ust. 4 p.w.r.a.p. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...]wniósł o jej oddalenie. Wojewoda podkreślił, że z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania może wystąpić jedynie podmiot będący właścicielem nieruchomości z dnia 31 grudnia 1998 r. i to w ściśle określonym przez ustawodawcę terminie. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] o stwierdzeniu nabycia przedmiotowej działki prze Gminę B. ma charakter obligatoryjny i potwierdza jedynie fakt przejścia własności nieruchomości z dotychczasowego właściciela na własność Gminy B., gdyż samo przejęcie własności nastąpiło z mocy prawa już w dniu 1 stycznia 1999 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jak stanowi art. 73 ust. 3 ww. ustawy, podstawą ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. W powyższej sprawie decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę B. z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności części nieruchomości położonej w B. przy ul. D.y, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0,0077 ha, ob. [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B., zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, zaliczoną od dnia 1 stycznia 1999 r. do kategorii dróg gminnych, będącej we wskazanym dniu własnością K. M. oraz W. R. Wskazany wyżej art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną reguluje także kwestię ustalenia wypłaty odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 73 ust. 2 ustawy – odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca gmina – w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, natomiast Skarb Państwa – w odniesieniu do pozostałych dróg. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (art. 73 ust. 4 ustawy). Przepisy te wprowadzały generalną regułę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości niestanowiących własności Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne, bez wskazania ich kategorii. To z mocy ustawy nieruchomości pozostające we władaniu w dniu 31 grudnia 1998 r. Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się ich własnością. Celem tego regulacji było uregulowanie spraw własności nieruchomości przejętych pod drogi publiczne. Zastosowano więc konstrukcję wywłaszczenia z mocy prawa, uzasadnioną potrzebą generalnego i jednolitego uporządkowania kwestii własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w różnym okresie i w zróżnicowanych stanach faktycznych. Odjęcie z mocy prawa dotychczasowym właścicielom własności nieruchomości pod drogami publicznymi z dniem 1 stycznia 1999 r. stanowiło w istocie wywłaszczenie ex lege i nie było zależne ani od okresu władztwa podmiotu publicznego ani od sposobu zachowania uprawnionego (z wyroku NSA z 11 stycznia 2010 r. I OPS 3/09, ONSiWSA 2010 nr 3, poz. 44). Decyzja wojewody ma w tej sytuacji charakter deklaratoryjny. Jest podstawą do ujawnienia prawa w księdze wieczystej i do wypłaty odszkodowania pod warunkiem, że wniosek zostanie zgłoszony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Ustawodawca przewidział, że odszkodowania mają być ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, a więc w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 262, poz. 2603 ze zm.). Przepisy art. 73 ust. 4, ust. 2 pkt 1 i 5 przepisów wprowadzających w powiązaniu z innymi przepisami były przedmiotem 5 wyroków Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 14 marca 2000 r. sygn. P 5/99, wyrok z 20 lipca 2004 r. sygn. SK 11/02, wyrok z 28 lutego 2008 r. sygn. K 43/07, wyrok z 19 maja 2009 r. sygn. K 47/07, wyrok z 15 czerwca 2009 r. sygn. P 33/07). Ten ostatni wyrok orzekł o zgodności art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających w zakresie w jakim zakreśla termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 5 przepisów wprowadzających z art. 2, art. 32 ust. 1 art. 64 ust. 2 Konstytucji. Jak podkreślono w tym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego (wydanego na tle podobnego stanu faktycznego jak w rozpatrywanej sprawie), skoro ustawodawca zadecydował, że wywłaszczenie nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. "Wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Złożenie w określonym przez art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających okresie wniosku było wystarczającą czynnością, by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Wniosek ten stanowił bowiem oświadczenie, że były właściciel zamierza skorzystać z prawa do odszkodowania, a dopiero w następnej kolejności zawierał żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w przewidzianej prawem procedurze." Dalej podniesiono, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału w sprawie SK 11/02. Art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w tym samym okresie – od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. W ślad za stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić, że nie doszło do naruszenia zasady równości (art. 32 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP). Wbrew twierdzeniom skarżącej, nie ma powszechnego obowiązku informowania o treści obowiązujących przepisów prawnych. Z akt innych spraw jakie toczyły się przed tutejszym sądem wynika, że dziesiątki osób złożyły wnioski o wypłatę odszkodowania, i to również osoby, które nie dysponowały decyzją Wojewody o nabyciu z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę. Tam gdzie prawo przewiduje nałożenie na obywatela obowiązku, to organ działa z urzędu. Natomiast tam, gdzie prawo przyznaje obywatelowi jakieś uprawnienie, to organ działa na wniosek. Należy podzielić wypowiadany już w orzecznictwie pogląd (wyrok WSA z 10 stycznia 2008 r. II SA/Kr 66/07), że nie jest możliwe przyznanie odszkodowania osobie, która złożyła stosowny wniosek po 31 stycznia 2005 r., albowiem wygaśnięcie roszczenia jest definitywne i nieodwracalne. Bez znaczenia jest w tej sytuacji akcentowany w skardze brak świadomości i wiedzy osoby ubiegającej się o odszkodowanie o terminie dochodzenia tego odszkodowania. Nie ma powszechnego obowiązku informowania obywateli, jak to sugeruje skarżąca, o ewentualnych przysługujących im roszczeniach. K. M., współwłaściciel nieruchomości, zmarł [...] Postanowienie Sądu Rejonowego w S. sygn. [...] o nabyciu spadku po K. M. po ½ przez E. M. i G. M nosi datę [...] grudnia 2002 r. Skarżąca miała zatem 3 lata na wniesienie wniosku. Za trafne należy uznać spostrzeżenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że organy administracji zgodnie z art. 7 K.p.a działają na podstawie przepisów prawa i nie mogą w sposób dowolny przyznawać uprawnienia, w sytuacji, gdy przepis prawny wyraźnie stanowi i jego wygaśnięciu. Wygaśnięcie prawa dochodzenia odszkodowania nie jest czymś nowym w polskim prawie. Jako przykład można tutaj wskazać art. 9 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), czy też art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418). Zarzut naruszenia art. 9 K.p.a nie jest zasadny. Skarżąca odnosi obowiązek informowania zawarty w tym przepisie "w ogóle", do wszystkich uprawnień, tymczasem przepis ten związany jest z obowiązkiem informowania w toku wszczętego postępowania administracyjnego. Samo wydanie określonych przepisów prawnych nie wszczyna postępowania administracyjnego. Postępowanie takie wszczynane jest na wniosek albo z urzędu i dopiero w jego trakcie realizowane są zasady ogólne procedury administracyjnej, w tym obowiązek informowania zawarty w art. 9 K.p.a. Uzasadnia to, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalenie skargi.