II SA/Bd 893/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego stypendium z tytułu odbywania stażu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Ś. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 76 ust. 1, ust. 2 pkt 1 oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy z dnia 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 645 ze zm.) orzekł o obowiązku zwrotu przez D. W. nienależenie pobranego stypendium z tytułu odbywania stażu, za okres od dnia [...] 2016 r. do dnia [...] 2016 r., w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wyżej wymieniony, posiadając status osoby bezrobotnej, rozpoczął w dniu [...] 2016 r. staż w [...] Przedsiębiorstwie [...] na stanowisku pomoc w produkcji drzewnej, w związku z czym przyznano mu decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...] prawo do stypendium w okresie odbywania stażu, od [...] 2016 r. Powyższa forma wsparcia, zgodnie z programem stażu, miała trwać do [...].2016 r., jednakże strona od dnia [...].2016 r. nie stawiała się celem odbywania stażu i nie informowała organizatora stażu o powodach nieobecności. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] 2016 r. Starosta orzekł o utracie prawa do stypendium z tytułu odbywania stażu od dnia [...].08.2016 r., a następnie wydał decyzję z dnia [...] 2016 r. o utracie przez D. W. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...].2016 r. Starosta wskazał, że w dniu [...]2017 r. wyżej wymieniony przedstawił w urzędzie zaświadczenie z firmy [...] sp. z o.o., z którego wynikało, że wykonywał on w okresie od dnia [...].2016 r. do dnia [...]2016 r. inna prace zarobkową w powyższej firmie (umowa zlecenie), o czym wcześniej nie poinformował organu. Wobec powyższego po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia [...] 2017 r. uchylono decyzję z dnia [...] 2016r. o utracie przez D. W. statusu bezrobotnego z dniem [...].2016 r. i orzeczono o utracie przez niego statusu bezrobotnego z dniem [...]2016 r. z powodu podjęcia innej pracy zarobkowej. Następnie organ, decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...], uchylił decyzję własną z dnia [...] 2016 r., dotyczącą przyznania prawa do stypendium w okresie odbywania stażu od dnia [...].2016 r. oraz decyzję z dnia [...] 2016 r., dotyczącą utraty z dniem [...]2016 r. prawa do stypendium i orzekł o odmowie przyznania stronie prawa do stypendium z tytułu odbywania stażu od dnia [...]2016 r. do [...].2016 r. Mając na uwadze powyższe, organ wskazał, że D. W. w dniu rejestracji, tj. [...] 2016 r. został pouczony o obowiązkach osoby bezrobotnej oraz o tym, w jakich przypadkach istnieje obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Następnie organ podniósł, że fakt wykonywania przez wyżej wymienionego od dnia [...].2016 r. innej pracy zarobkowej, sprawiał, że nie mógł on posiadać statusu bezrobotnego, a tym samym pobierać stypendium z tytułu odbywania stażu, które przysługuje tylko osobie bezrobotnej. W odwołaniu od powyższej decyzji D. W. zarzucił organowi błędną interpretację przepisu art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Skarżący wskazał, że pobrane przez niego świadczenie nie jest świadczeniem nienależnym, gdyż otrzymał je w związku z 3 miesiącami odbytego stażu. Zobowiązanie go do zwrotu kwoty wskazanej w decyzji oznaczałoby zaś, że pracował za darmo. Skarżący zwrócił też uwagę, że nie został pouczony przez organ o tym, że będzie zobowiązany do zwrotu stypendium za okres odbytego stażu, w sytuacji gdy je przerwie. Zarzucił też organowi, że błędnie wskazał w decyzji długość świadczonej przez skarżącego pracy na umowę zlecenie. Faktycznie były to bowiem tylko trzy dni [...] 2016 r. Organ nie wziął też pod uwagę, że skarżący po 3 dniach od utraty statusu osoby bezrobotnej, ponownie uzyskał ten status. W ocenie skarżącego, organ błędnie uznał, że z art. 74 ustawy wynika obowiązek informowania przez stronę, o podjętej pracy, której już nie wykonuje. Skarżący wyraził przekonanie, że w chwili rozpoczęcia stażu był osobą bezrobotną i spełniał kryteria do odbycia stażu, a otrzymane stypendium za odbyta część stażu zostało mu prawidłowo przyznane. Dodał też, że od 2016 r. jego stan zdrowia jest zły - leczy się psychiatrycznie oraz że nie pracuje, jest na utrzymaniu rodziców i nie jest w stanie zwrócić żądanej kwoty. Decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że skarżący w dniu rejestracji w Urzędzie Pracy ([...].2016 r.) zobowiązał się do informowania Urzędu Pracy o wszelkich zmianach danych w karcie rejestracyjnej, a więc również o podjęciu pracy. Również w "informacji dla osób rejestrujących się jako bezrobotne", pod która podpisał się skarżący, został on pouczony o obowiązku zawiadomienia urzędu, w terminie 7 dni, o podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz że ma obowiązek zwrotu kosztów szkolenia w przypadku nie ukończenia szkolenia z własnej winy. Zdaniem Wojewody podpisanie się przez skarżącego pod powyższą informacją oznacza zapoznanie się i akceptacje treści dokumentu, a tym samym zarzut skarżącego o braku pouczenia jest bezzasadny. Organ odwoławczy wywiódł, że strona mimo prawidłowego pouczenia nie poinformowała urzędu pracy o podjęciu dnia [...].2016 r. pracy w firmie [...] Sp. z o.o., zatem z dniem podjęcia pracy przestała spełniać warunki wskazane w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, uprawniające do posiadania statusu osoby bezrobotnej. Z tych też powodów Starosta wznowił postępowanie i prawomocną decyzją z dnia [...] 2016 r. orzekł o utracie statusu osoby bezrobotnej przez skarżącego z dniem [...]2016 r. Konsekwencją utraty przez skarżącego statusu bezrobotnego z dniem [...].2016 r. było to, że nie miał prawa do stypendium z tytułu odbywania stażu. Wojewoda uznał, że skarżący świadomie wprowadził Urząd Pracy w błąd, nie podając informacji o podjęciu pracy, a tym samym wypłacone świadczenie należało uznać za nienależne, orzekając o obowiązku jego zwrotu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe rozstrzygnięcie, D. W. zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 35, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c i d, art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (cyt. wyżej). Skarżący podniósł, że w żadnym z punktów, podpisanego w dniu [...]2016 r. oświadczenia bezrobotnego do odbycia stażu u organizatora stażu, nie zobowiązywał się do zwrotu wypłaconego stypendium za część odbytego stażu. Zwrócił też uwagę, że stypendium jest finansowane w ramach Projektu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój i zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 pkt 137 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym jest wolne od podatku dochodowego od osób fizycznych, co oznacza, że nie jest ono finansowane z Funduszu Pracy i nie ma zastosowania do niego ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Skarżący w tym zakresie powołał się na interpretację Ministerstwa Regionalnego, Departament Zarządzania Europejskim Funduszem Społecznym z dnia 23 października 2013 r. nr DZF-IV-282252-410-IK/13, w której wskazano, że organ nie ma możliwości domagania się zwrotu stypendium z tytułu odbywania stażu na gruncie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jeśli był on finansowany z Europejskich Funduszy Społecznych. Skarżący wskazał też, że art. 76 ust. 1 cyt. wyżej ustawy nie ma zastosowania do świadczeń, od których nie pobrano zaliczek na podatek dochodowy i ubezpieczenie zdrowotne – a więc do przedmiotowego świadczenia. Wyjaśnił ponadto, że wykonywana przez niego umowa zlecenie w dniach 27-29 lutego 2016 r., na okres próbny, nie został przedłużona, gdyż nie spełnił oczekiwań zleceniodawcy. Skarżący potraktował ją jako nieodpłatne świadczenie pracy, z myślą o ewentualnym zatrudnieniu. Była to, jego zdaniem, próba podjęcia zatrudnienia, a nie wykonywanie pracy zarobkowej. Za powyższy okres nie otrzymał umowy o pracę, tylko, po długim naleganiu, w styczniu 2017 r., a więc po 10 miesiącach, otrzymał zaświadczenie z dnia [...] 2016 r. o wykonywaniu umowy zlecenia. Skarżący podniósł, w związku z tym, że nie mając żadnego dokumentu potwierdzającego wykonywanie zlecenia, nie mógł zgłosić się do Urzędu Pracy, dlatego też nie można uznać, iż świadomie wprowadził on w błąd Urząd Pracy. Gdyby miał możliwość zgłoszenia zlecenia, zostałby zarejestrowany od [...] 2016 r. jako bezrobotny. Skarżący wywiódł, że pobawienie go na okres 120 dni statusu osoby bezrobotnej z dniem [...]2016 r. jest jedyną karą, jaką Starosta mógł na niego nałożyć, zgodnie z ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Każda dodatkowa kara finansowa naruszałaby zasadę proporcjonalności. Dodał też, że jego zdaniem, zwrotowi może podlegać jedynie świadczenie pieniężne wypłacane równolegle z innym świadczeniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewoda wyjaśnił także, że skarżący odbywał staż współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach EFS. Jednak zarówno środki UE i FP są środkami publicznymi i jako takie podlegają zwrotowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym zaskarżona decyzja może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a także stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw Sąd stwierdził, że narusza ona, podobnie jak decyzja organu I instancji, przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik postępowania. Skargę należało więc uwzględnić. Materialnoprawną podstawę decyzji obu instancji stanowił przepis art. 76 ust. 1 oraz art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 645 ze zm. – dalej "u.p.z."). Zgodnie z art. 76 ust. 1 tej ustawy osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Za świadczenie pobrane niezależnie rozumieć zaś należy m.in., zgodnie z art. 76 ust. 2 pkt 1 u.p.r., świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. Treść przywołanych powyżej przepisów wskazuje, że ustawodawca wprowadza obowiązek zwrotu "nienależnie pobranego świadczenia", a nie "świadczenia nienależnego". Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie wynika, aby ta okoliczność była przedmiotem rozważań organów rozpatrujących niniejszą sprawę. Rozróżnienie obydwu pojęć ma tymczasem zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na błędne utożsamianie pojęcia "świadczenia nienależnego" i "świadczenia nienależnie pobranego". Jak trafnie zauważył WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 15 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1270/14 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje m.in. wówczas, gdy świadczenie zostało przyznane i wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane", to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że się ono jemu nie należy. Wspomniane rozróżnienie pojęć, przyjęte zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle instytucji zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych (vide: wyroki NSA z 14 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 826/09, z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 981/10, z dnia z 4 października 2011 r. sygn. akt I OSK 762/11; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyodrębnić więc należy dwa elementy, których stwierdzenie pozwala na uznanie odpowiedzialności świadczeniobiorcy i nałożenie na niego obowiązku zwrotu pobranego świadczenia – element obiektywny i element subiektywny. Element obiektywny oznacza wypłatę świadczenia bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Element subiektywny wymaga z kolei określonej świadomości świadczeniobiorcy. Samo odpadnięcie podstawy wypłaconego świadczenia nie wyczerpuje bowiem dyspozycji powołanego przepisu. Istotnym elementem tej regulacji jest pouczenie świadczeniobiorcy o okolicznościach, których wystąpienie w czasie pobierania świadczeń powoduje utratę tego uprawnienia. Celem tego pouczenia jest umożliwienie takiego ukształtowania swojej sytuacji przez pobierającego świadczenie, by nie został on narażony na konieczność jego zwrotu (por. wyrok Naczelnego Sądu z dnia 14 grudnia 2009r. sygn. akt I OSK 826/09). Nałożenie na skarżącego obowiązku zwrotu pobranego stypendium z tytułu odbywania stażu za okres od [...] 2016r. do dnia [...] 2016r. było skutkiem uchylenia decyzji przyznającej mu to stypendium przy jednoczesnej odmowie jego przyznania (decyzja z dnia [...] 2016 r.). Powyższe było z kolei wynikiem uchylenia decyzji z dnia [...] 2016r. o utracie statusu osoby bezrobotnej przez skarżącego z dniem [...] 2016r. z jednoczesnym pozbawieniem go tego statusu od dnia [...] 2016r. w związku z podjęciem innej pracy zarobkowej. Organy podkreślały przy tym, iż skarżący odebrał pouczenie o okolicznościach powodujących utratę statusu osoby bezrobotnej z dniem jego rejestracji w urzędzie pracy. Mając na uwadze powyżej przedstawioną sytuację faktyczną w sprawie oraz poczynione wcześniej rozważania stwierdzić należy, iż organy obu instancji rozstrzygając w przedmiocie uznania stypendium szkoleniowego przyznanego skarżącemu za świadczenie pobrane nienależnie ograniczyły się do stwierdzenia zaistnienia elementu obiektywnego uznania odpowiedzialności świadczeniobiorcy, tj. okoliczności pobrania przez skarżącego przyznanego stypendium w okresie później uznanym za okres, w którym skarżący nie posiadał już statusu bezrobotnego. Organy zaniechały jednocześnie weryfikacji elementu subiektywnego związanego ze stosunkiem wolicjonalnym skarżącego względem zaistniałych okoliczności. Nie budzi wątpliwości, iż stypendium, przyznane świadczeniobiorcy po utracie przez niego statusu osoby bezrobotnej jest świadczeniem nienależnym, tj. przyznanym w sytuacji odpadnięcia podstawy prawnej do jego przyznania. Sytuacja powyższa zaistniała w niniejszej sprawie i okoliczność ta nie budzi sporu wśród stron. Bezspornym jest również, iż w momencie rejestracji w urzędzie pracy skarżący pouczony został o okolicznościach powodujących utratę statusu osoby bezrobotnej, m.in. o wynikającym z art. 74 u.p.z. obowiązku zawiadomienia w ciągu 7 dni powiatowego urzędu pracy o podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub o złożeniu wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej oraz o zaistnieniu innych okoliczności powodujących utratę statusu bezrobotnego albo utratę prawa do zasiłku (pouczenie opatrzone podpisem skarżącego znajduje się w aktach sprawy). Organy obu instancji nie wzięły jednak pod uwagę i nie dokonały weryfikacji elementu subiektywnego, co czyni przedwczesnym uznanie, iż skarżący, pobierając przedmiotowe stypendium, działał w złej wierze, nie informując organu o znanej mu już wcześniej zmianie sytuacji prawnej mającej wpływ na uprawnienia wynikające z u.p.z. Jak wynika bowiem z akt sprawy, stan zdrowia skarżącego i wynikające z niego trudności w zrozumieniu sytuacji prawnej, w jakiej się znalazł poddają pod wątpliwość, czy skarżący miał świadomość wystąpienia okoliczności pozbawiającej go uprawnienia do pobrania przedmiotowego świadczenia. Weryfikacja elementu subiektywnego nie pozwala na jednoznaczne uznanie, iż skarżący, pobierając przedmiotowe stypendium, działał w złej wierze, nie informując organu o znanej mu zmianie sytuacji prawnej mającej wpływ na uprawnienia wynikające z u.p.z. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji winien uwzględnić wskazania wynikające z powyższego uzasadnienia, mając w szczególności na uwadze właściwą interpretację pojęcia "nienależnie pobranego świadczenia", ze wskazaniem, że ocena w tej kwestii jest ściśle związana z uświadomieniem sobie tego faktu przez świadczeniobiorcę. Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.