II SA/Bd 894/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Protokolant Anna Kaczmarek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2011 r. sprawy ze skargi J. M., S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza nieważność decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 2011 nr [...], 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżących 636 zł ( sześćset trzydzieści sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...] zatwierdził podział nieruchomości położonej w T. przy ul. B. [...], zapisanej w księdze wieczystej KW [...], gdzie jako właściciele wpisani są J. M. oraz S. G. P.-M. Podział polegał na wydzieleniu z działki nr [...], nowych działek: - nr [...] o powierzchni [...] ha, - nr [...] o powierzchni [...] ha. Prezydent Miasta T. zawiadomieniem z dnia [...] października 2010 r., Nr [...] poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania dotyczącego ustalenia czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...] skutkujący naliczeniem opłaty adiacenckiej. Prezydent Miasta T. decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości rynkowej nieruchomości położonych w T. przy ul. B. [...], dla której na etapie podziału prowadzono księgę wieczystą nr [...] i zobowiązał do jej zapłaty S. P.-M. w ½ części oraz J. M. w ½ części. W niniejszej sprawie przedmiotowa opłata ustalona została na podstawie uchwały Rady Miasta T. Nr [...] z dnia [...] września 2003 r. w sprawie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału zmienioną uchwałą Rady Miasta T. nr [...] z dnia [...] września 2007 r. oraz uchwałą Rady Miasta T. nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. zgodnie, z którą ustalono stawkę procentową 30% różnicy wartości nieruchomości. Organ podkreślił, że z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, któremu zlecił jego wykonanie wynika, że wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości wg stanu przed podziałem wynosiła [...] zł, natomiast wg stanu po dziale wynosi [...] zł. Zatem podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości o [...] zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. i S. M., zarzucając naruszenie art. 98 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające pobranie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej przed podziałem jako działka nr [...] o pow. [...] m2, w wyniku podziału i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odwołaniu strony podkreśliły, że organ I instancji w sentencji rozstrzygnięcia wskazał, że wartość nieruchomości po podziale wyniosła [...] zł, natomiast wartość przed podziałem wynosiła [...] zł. Skoro wartość nieruchomości w wyniku podziału spadła, na co wskazują powyższe wyliczenia zawarte w zaskarżonej decyzji, to oczywistym jest, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające ustalenie i pobranie od właścicieli opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem. Prezydent Miasta T. decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. zmienił zaskarżoną decyzję w ten sposób, że: 1. na stronie 1 w pkt 1 sentencji decyzji wpisano, że wartość nieruchomości "po" podziale wynosiła [...] zł, a powinno być, że wartość nieruchomości "przed" podziałem wynosiła [...] zł, 2. na stronie 1 w pkt 1 sentencji decyzji wpisano, że wartość nieruchomości "przed" podziałem wynosiła [...] zł, a powinno być, że wartość nieruchomości "po" podziale wynosiła [...] zł Organ w uzasadnieniu podkreślił, że zamiana słów "po" i "przed" była jedynie omyłką pisarską. Natomiast wyliczenie wzrostu wartości nieruchomości zostało poprawnie podane, zgodnie z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie niniejszej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. i S. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w I instancji. Zaskarżonej decyzji J. i S. M. zarzucili naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak należytej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, 2. art. 132 § 1 K.p.a. przez brak uchylenia lub zmiany decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., znak [...], mimo zastosowania przez organ I instancji instytucji samokontroli, 3. art. 155 K.p.a. przez jego zastosowanie w odniesieniu do decyzji, która nie stała się ostateczna, 4. art. 98 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające pobranie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej przed podziałem jako działka nr [...] o pow. [...] m2, w wyniku podziału. Odwołujący podkreślili, że intencją ich żądania było całkowite odstąpienie od ustalenia opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości z uwagi na brak uzasadnionych podstaw do jej ustalenia. W ocenie skarżących przepis art. 132 § 1 K.p.a. nie może służyć do sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej. Wskazali, że przepisy postępowania administracyjnego przewidują szczególny tryb postępowania, w jakim może dojść do sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej. W odczuciu skarżących, organ również niewłaściwie zastosował tryb określony w art. 155 K.p.a., zgodnie z którym "decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona i zmieniona (...)," bowiem zmieniona decyzja, nie była decyzją ostateczną. Odwołujący podnieśli, iż sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy zawiera liczne wady. Zarzucili chociażby, że rzeczoznawca majątkowy przyjął ogólne założenie, że im mniejsza działka tym wyższa cena 1 m2. Przyjęcie takiej tezy jest w sposób oczywisty nieuzasadnione, gdyż nie uwzględnia ono faktu, że o wartości nieruchomości decyduje nie tylko wielkość nieruchomości, ale również jej przeznaczenie. Założenie przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego nie sprawdza się w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na cele związane z działalnością gospodarczą. W odniesieniu do tego rodzaju nieruchomości działki o większej powierzchni często uzyskują wyższą cenę za 1 m2 powierzchni, niż działki mniejsze. Ponadto za nieuzasadnione odwołujący uznali różnicowanie wartości 1 m2 powierzchni, w odniesieniu do działek, których powierzchnia jest zbliżona. Zdaniem odwołujących ustalając wartość nieruchomości po podziale rzeczoznawca majątkowy w odniesieniu do działki na [...] w sposób nieuprawniony przyjął, że działka ta ma kształt regularny, dobrą możliwość zabudowy oraz dobrą dostępność komunikacyjną. W rzeczywistości, z uwagi na swój bardzo nieregularny kształt działka ta ma bardzo ograniczone możliwości rozbudowy. Ponadto jest ona pozbawiona bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Jej skomunikowanie wymaga ustalenia stosownej służebności poprzez przez działkę [...]. Podnieśli, że okoliczności te zostały całkowicie pominięte przez rzeczoznawcę. Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy uzasadniając swoje stanowisko podkreślił, że organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2011 r. skutecznie dokonał zmiany decyzji z [...] lutego 2011r., jednakże Prezydent Miasta T. jest zobligowany do tego, aby w sposób jednoznaczny określić wartość nieruchomości położonej w T. przy ul. B. [...] tak przez jak i po podziale. Ustalenia w tym zakresie organ odwoławczy uznał za budzące wątpliwości. Ustosunkowując się zaś do zarzutu wadliwości operatu szacunkowego Kolegium podzieliło niektóre z zarzutów skarżących i podkreśliło, że ta sama działka nr [...], a po podziale działka nr [...] ma wyraźnie nieregularny kształt, a dojazd na teren tej nieruchomości określono na zasadzie służebności przejazdu przez działkę nr [...] istniejącym układem komunikacyjnym drogi wewnętrznej, co powinno mieć wpływ na wartość tej nieruchomości. Tymczasem w operacie szacunkowym wartość rynkowa tej działki jest najwyższa. W ocenie organu odwoławczego wielkość działki, jako jednego z elementów mających wpływ na wartość nieruchomości nie można oceniać w oderwaniu od funkcji i przeznaczenia nieruchomości. J. i S. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na decyzję z dnia [...] maja 2011 r. z żądaniem stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisu art. 127 § 1, art. 132 § 1 i art. 138 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na rozpoznaniu odwołania od decyzji, którą w wyniku samokontroli organ I instancji zmienił swoją decyzją z dnia [...] marca 2011 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu [...] lutego 2011 r. Skarżący wnieśli od niej odwołanie, a więc nie była ona ostateczna. Mimo tego organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] marca 2011 r., która została oparta o przepisy art. 104, art. 107, oraz art. 132 i art. 155 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze całkowicie pominęło tą decyzję, podczas gdy została ona wydana bez podstawy prawnej. Gdyby przyjąć, że odwołanie zostało uwzględnione w ramach samokontroli (na co mogło wskazywać powołanie przepisu art. 132 § 1 K.p.a.), to niedopuszczalne było rozpatrywanie odwołania od decyzji organu i instancji, która utraciła moc w następstwie samokontroli. Należy w tym zakresie podnieść następujące argumenty: 1. Zasadą ogólną postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) jest postępowanie dwuinstancyjne. Wniesienie odwołania powoduje, że decyzja jest nieostateczna. Wobec decyzji nieostatecznej, w stosunku do której wniesiono odwołanie, organ pierwszej instancji może skorzystać z instytucji samokontroli. Jest to wyjątkowa instytucja, albowiem ustawodawca wskazuje w art. 110 K.p.a., że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. W ramach postępowania odwoławczego wyjątek od tej zasady wprowadza art. 132 § 1 i 2 K.p.a. Według tego przepisu, jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony – albo tylko jedna, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania, przy czym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może on wydać nową decyzję, mocą której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Od nowej decyzji służy stronie odwołanie. Samokontrola oparta jest na 2 kryteriach: formalnym, tj. wniesienie odwołania przez wszystkie strony (albo jedną, ale pozostałe wyrażą zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji) i kryterium materialnoprawnym wyrażającym się w tym, że stanowisko organu musi pokrywać się ze stanowiskiem strony. Kompetencja organu I instancji do zmiany lub uchylenia własnej decyzji oparta jest na uwzględnieniu w całości żądania strony. Zmiana lub uchylenie własnej decyzji przez organ I instancji w sytuacji, gdy nie występują wskazane wyżej przesłanki, stanowi rażące naruszenie prawa procesowego. 2. Jak to już wskazano wyżej, uwzględnienie odwołania w całości polega na uwzględnieniu wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu i wydanie decyzji zgodnie z żądaniem skarżącego lub też umorzenie postępowania, jeżeli istnieją ku temu warunki. Skarżący w swoim odwołaniu z dnia [...] marca 2011 r. zarzucił naruszenie przepisu art.98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez uznanie, że w sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające pobranie opłaty adiacenckiej. Kwestionuje zatem meritum sprawy. Uwzględnienie skargi w całości polegałoby na umorzeniu postępowania. Obraza przepisu art. 132 K.p.a. polega na tym, że zastosowano go wbrew warunkom, które on stanowi. 3. Uszło uwadze orzekających w sprawie organów, że przepis art. 155 K.p.a. ma zastosowanie do decyzji ostatecznych. Nie mógł być zastosowany w stosunku do decyzji nieostatecznych. Decyzja z [...] marca 2011 r. zapadła z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. 4. Wśród dalszych okoliczności należy podnieść, że decyzja wydana w trybie art. 132 K.p.a. nie może pogarszać sytuacji prawnej strony. Decyzja, która w jakikolwiek sposób pogarsza sytuację strony odwołującej się, jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa jest także decyzją, która częściowo uwzględnia odwołanie. Jeżeli organ I instancji uznał, że decyzja tylko częściowo zasługuje na odwołanie, nie może zmienić lub uchylić decyzji we własnym zakresie, lecz obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy do organu wyższej instancji. 5. Organowi I instancji w istocie chodziło o sprostowanie –w ocenie tego organu – oczywistej omyłki pisarskiej. Sytuację tą reguluje art. 113 K.p.a, który stanowi, że organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. W ocenie Sądu nie można uznać za oczywistą omyłkę pisarską zmianę wartości nieruchomości poprzez zamianę słów "po" i "przed" w sposób jaki to dokonano w decyzji z [...] marca 2011 r. Tryb rektyfikacji decyzji administracyjnej ustanowiony w art. 132 K.p.a. nie może zmienić tego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. Instytucja sprostowania oczywistych omyłek pisarskich dotyczy drobnych nieścisłości. Tymczasem zmieniono istotę rozstrzygnięcia. Nadto zastosowano formę decyzji zamiast postanowienia, sprawę rozstrzygnięto merytorycznie, a w uzasadnieniu decyzji podkreślono, że prostuje się oczywistą omyłkę pisarską. 6. Decyzja organu I instancji, w wersji przed wydaniem decyzji z [...] marca 2011 r., zawiera sprzeczności. Rację ma skarżący, gdy twierdzi, że w istocie wartość nieruchomości uległa obniżeniu. W świetle podanych wartości wyliczenie opłaty adiacenckiej jest nieprawidłowe. Sentencja decyzji jest tym samym sprzeczna z uzasadnieniem. Okoliczność tą uwzględni SKO przy ponownym rozpoznaniu sprawy, albowiem skutkiem uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 2011 r. będzie konieczność ponownego rozpatrzenia odwołania skarżących. 7. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło tych naruszeń prawa i tym samym je aprobowało. Zarzuty SKO pod adresem operatu szacunkowego mają ogólny charakter. SKO dostrzegło, że rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił w swoich rozważaniach wyraźnie nieregularny kształt nowej działki, jak również faktu, że działka ta nie ma dostępu do drogi publicznej, a dojazd na teren ten nieruchomości określono na zasadzie służebności przejazdu przez działkę nr [...]. Należało wskazać, jakim przepisom czy ocenom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) uchybiono. Należy to uczynić w toku dalszego postępowania. Wskazówki dla organu I instancji są mało precyzyjne i ograniczają się do zacytowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Należało wskazać, na czym konkretnie polegało naruszenie przepisów postępowania, albowiem jest to niezbędny warunek do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Drugim warunkiem jest ustalenie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. 8. Uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 20011 r..