II SA/Bd 894/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant st. asyst. sędziego Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody K. na uchwałę Rada Gminy B. z dnia [...] nr [....] w przedmiocie zmiany statutu Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. oddala skargę. II SA/Bd 894/13 UZASADNIENIE W dniu [...] Rada Gminy B., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej powoływanej jako "uosg", podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie nadania Statutu Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w B. Następnie w dniu [...] Rada Gminy B., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h uosg, oraz 110 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 182), dalej powoływanej w skrócie jako "uops" podjęła uchwałę [...] zmieniającą uchwałę w sprawie nadania Statutu Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w B. W myśl § 1 uchwały zmieniającej do § 6 statutu Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (GOPS) dodano ustęp 2 o treści: "Działalność Ośrodka obejmuje także organizację pozaszkolnych form kształcenia dla dorosłych, obejmujących edukację związaną głównie z rozwijaniem zainteresowań oraz doskonaleniem zawodowym rozumianym jako działalność związaną z przystosowaniem zawodowym osób niepełnosprawnych i bezrobotnych – podopiecznych zamieszkujących na terenie Gminy B.". W uzasadnieniu tej uchwały wyjaśniono, że zmiana statutu wynika z konieczności poszerzenia działalności Ośrodka o nowe zadania, tj. prowadzenie edukacji osób bezrobotnych i niepełnosprawnych – podopiecznych Ośrodka w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki w celu ich aktywizacji zawodowej. Ponadto, że wprowadzenie § 6 ust. 2 przyczyni się do uzyskania przez Ośrodek wpisu do rejestru instytucji szkoleniowych, dzięki czemu Ośrodek uzyska uprawnienia do prowadzenia szkoleń organizowanych w ramach projektu pod tytułem "Tacy sami" bez konieczności zlecania zadania podmiotom zewnętrznym. W piśmie z dnia [...] kierowanym do Przewodniczącego Rady Gminy B. Wojewoda [....] przedstawił zastrzeżenia do powyższej uchwały zmieniającej, twierdząc że zadania opisane w ust. 2 § 6 tej uchwały nie mieszczą się w katalogu zadań pomocy społecznej, natomiast wynikają z przepisów ustawy o promocji zatrudnienia. Odpowiedzi na to pismo udzielił kierownik GOPS w B. w piśmie z dnia [...]. Przytaczając treść przepisów uops przekonywał on, że wprowadzona zmiana w statucie ma w nich swoje oparcie. W dniu [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 uosg złożył skargę na powyższą uchwałę zmieniającą z dnia [...], wnosząc o stwierdzenie nieważności § 1 tej uchwały w części obejmującej słowa: "Działalność Ośrodka obejmuje także organizację pozaszkolnych form kształcenia dla dorosłych, obejmujących edukację związaną głównie z rozwijaniem zainteresowań oraz doskonaleniem zawodowym rozumianym jako działalność związaną z przystosowaniem zawodowym osób niepełnosprawnych i bezrobotnych – podopiecznych zamieszkujących na terenie Gminy B.". Zdaniem Wojewody tym zapisem Rada Gminy w istotny sposób naruszyła prawo. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda przytoczył treść art. 17 ust. 1 i 2 oraz art. 18 uops wskazując, że z przepisów tych wynikają zadania pomocy społecznej wykonywane przez GOPS i że właśnie te przepisy Rada Gminy B. rażąco naruszyła. Wojewoda stwierdził ponadto, że zadania państwa w zakresie szkoleń osób bezrobotnych i niepełnosprawnych wykonują instytucje rynku pracy wskazane w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 674), dalej powoływanej jako "ustawa o zatrudnieniu", to jest: 1) publiczne służby zatrudnienia; 2) Ochotnicze Hufce Pracy; 3) agencje zatrudnienia; 4) instytucje szkoleniowe; 5) instytucje dialogu społecznego; 6) instytucje partnerstwa lokalnego. Instytucjami szkoleniowymi zaś, zgodnie z art. 6 ust. 5 tej ustawy są publiczne i niepubliczne podmioty prowadzące na podstawie odrębnych przepisów edukację pozaszkolną. Do przepisów tych zaliczyć zdaniem Wojewody należy ustawę o systemie oświaty, rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11.01.2012 r. w sprawie kształcenia ustawicznego w formach pozaszkolnych, rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 13.06.2003 r. w sprawie ramowych statutów: publicznego centrum kształcenia ustawicznego, publicznego ośrodka dokształcania i doskonalenia zawodowego oraz publicznego centrum kształcenia praktycznego. Podsumowując Wojewoda stwierdził, że skoro ośrodki pomocy społecznej realizują zadania wskazane w ustawie o pomocy społecznej, a żaden inny akt prawny nie wskazuje ośrodków pomocy społecznej jako podmiotu mogącego prowadzić działalność edukacyjno-szkoleniową, to nie ma podstaw prawnych, aby ośrodki pomocy społecznej miały również prowadzić edukację osób bezrobotnych czy niepełnosprawnych. W piśmie przekazującym skargę Wojewody do sądu Przewodniczący Rady Gminy B. podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie Kierownika GOPS z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ppsa). Wskazać należy także, że zgodnie z art. 91 uosg za nieważną ustawodawca uznaje uchwałę organu gminy sprzeczną z prawem (ust. 1), oraz że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Wskazuje się ponadto, że istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu organu samorządu terytorialnego ma miejsce wyłącznie w sytuacji jednoznaczności treści prawa wskazanego jako naruszone, pozwalającej na odczytanie jako oczywistej, sprzeczności pomiędzy treścią przepisu naruszonego, a unormowaniem wynikającym z aktu samorządu terytorialnego. W sytuacji, gdy interpretacja naruszonego prawa nie jest jednoznaczna, nie ma możliwości stwierdzenia oczywistej z nim sprzeczności, a w konsekwencji nie ma możliwości stwierdzenia nieważności aktu samorządu terytorialnego (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12.07.2012r., sygn. akt I SA/Ol 255/12; lex nr 1292488). Będąca przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie uchwała nie narusza prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie jej nieważności. W ocenie sądu z przepisów wskazanych przez Wojewodę jako rażąco naruszone nie wynika bowiem w sposób jednoznaczny, że do zadań pomocy społecznej wykonywanych przez gminną jednostkę organizacyjną (GOPS) nie może należeć organizacja pozaszkolnych form kształcenia dla dorosłych. Nie ma więc oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu art. 17, art. 18 uops i art. 6 ustawy o zatrudnieniu a spornym zapisem § 6 ust. 2 uchwały. Wskazać należy na możliwość odmiennej interpretacji – innej niż Wojewoda – powyższych przepisów prawa, zwłaszcza przy uwzględnieniu tych przepisów uops, które zawierają zasady ogólne funkcjonowania pomocy społecznej. Warto w związku z tym zauważyć, że zgodnie z art. 2 ust. 1 uops pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie zaś do treści art. 3 uops pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2). Z artykułu 15 uops wynika natomiast, że pomoc społeczna polega między innymi na realizacji zadań wynikających z rozeznanych potrzeb społecznych. Organizowanie przez GOPS pozaszkolnych form kształcenia dla dorosłych w celu między innymi przystosowania zawodowego osób niepełnosprawnych i bezrobotnych zalicza się niewątpliwie do działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem, a także służy przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne możliwości i może wynikać, tak jak w niniejszej sprawie, z rozeznanych potrzeb społecznych. Zgodzić należy się także z Radą Gminy, że nałożenie na GOPS tego typu nowych zadań wpisuje się w zakres zadań pracownika socjalnego opisanych w art. 119 ust. 1 pkt 8 uops. W przepisie tym wskazano, że do zadań pracownika socjalnego należy w szczególności inicjowanie nowych form pomocy osobom i rodzinom mającym trudną sytuację życiową oraz inspirowanie powołania instytucji świadczących usługi służące poprawie sytuacji takich osób i rodzin. Wynikające z powyżej przytoczonych przepisów uops ogólne cele i zadania pomocy społecznej, w zgodzie z którymi pozostają, zdaniem sądu zadania wyznaczone GOPS w spornym § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały, korespondują także z zadaniami gminy w zakresie pomocy społecznej wymienionymi w art. 17 i art. 18 uops. Wystarczy wskazać, że zgodnie z art. 17 ust. 2 pkt 4 uops do zadań własnych gminy należy w tym zakresie między innymi podejmowanie zadań wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych, a zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 6 uops do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy realizacja zadań wynikających z rządowych programów pomocy społecznej, mających na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. Mając na uwadze powyższe, uznając, że zapis § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały nie narusza prawa w sposób istotny ani nieistotny sąd orzekł na podstawie art. 151 ppsa, jak w sentencji wyroku.