II SA/Bd 895/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skargi [...][...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do dodatku dyferencyjnego w postaci zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania K. L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], którą odmówiono przyznania wnioskodawczyni na okres zasiłkowy 2016/2017 w okresie od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r. prawa do dodatku dyferencyjnego w postaci zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy powołał się na art. 5 ust. 1 i ust. 4a, art. 14, art. 21 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111) oraz art.138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735). W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Podał, że w sprawie ustalono, że w dniu [...] września 2016 r. do Regionalnego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. wpłynął wniosek K. L. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2016/2017, przekazany poprzez realizatora świadczeń, celem ustalenia, od kiedy w sprawie znajdują zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że ojciec dziecka M. K. od 2004 r. przebywa i pracuje na terenie N. Matka dziecka K. L. mieszka wraz z dzieckiem w Polsce i od 1 listopada 2016 r. jest osobą nieaktywną zawodowo. W zakresie przedmiotowego wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dziecko mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r. Kwota świadczeń rodzinnych przewidziana w ustawodawstwie n. wynosi [...] miesięcznie na dziecko i jest wyższa od świadczenia przyznawanego w Polsce. Wyjaśniono, że pierwszeństwo do ustalania prawa do świadczeń rodzinnych we wskazanym okresie leży po stronie N. Wobec tego odmówiono przyznania wnioskowanych świadczeń rodzinnych na dziecko. W odwołaniu K. L. wskazała, że świadczenia powinny być jej przyznane. Skarżąca podała, że [...] marca 2021 r., już po otrzymaniu decyzji Wojewody otrzymała z N. zasiłek rodzinny za okres od marca 2018 r. do marca 2021 r. Nie otrzymała natomiast spłaty świadczeń rodzinnych za okres od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r. oraz od listopada 2017 r. do lutego 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wskazaną na wstępie decyzją rozpatrzyło sprawę w trybie odwoławczym i po przeanalizowaniu akt sprawy uznało, że odwołanie strony nie zasługuje na uwzględnienie. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 23a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku, gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 2 ustawy). W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że skarżąca na podstawie wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego z dnia 13 września 2016., nie jest uprawniona do wnioskowanych świadczeń w okresie od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r. Ustaleń w tym zakresie dokonano na podstawie znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego. W związku z tym w okresie właściwym do ustalania prawa do świadczeń rodzinnych, wg prawa pierwszeństwa za ww. okres zasiłkowy była instytucja n., której przekazano wniosek. Organ podkreślił, że na podstawie art. 68 ust. 1 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. państwem pierwszeństwa, właściwym do ustalania oraz wypłacania świadczeń rodzinnych jest w pierwszej kolejności państwo zatrudnienia lub wykonywania działalności gospodarczej na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielane są z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskiwane są na podstawie miejsca zamieszkania. Polska jest krajem właściwym w drugiej kolejności do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. W związku z faktem, iż M. K. od 2004 r. przebywa oraz pracuje na terenie N., a K. L. jest osobą nieaktywną zawodowo na terenie Polski, to N. są państwem pierwszeństwa do rozpatrywania uprawnień do świadczeń rodzinnych za wnioskowany okres. Organ odwoławczy podał, że w dniu [...] marca 2021 r. strona n. udzieliła odpowiedzi, co do przesłanych polskich wniosków. Z przekazanych informacji od instytucji właściwej do spraw świadczeń rodzinnych z N. wynika, że strona n. zgadza się z podjętymi decyzjami przez Wydział Koordynacji Świadczeń. Na tej podstawie można domniemywać, że F. jako instytucja mająca pierwszeństwo w ustaleniu prawa do świadczeń na dzieci zwróci się z formularzem wniosku do K. L. o przyznanie prawa do n. zasiłku rodzinnego na dziecko w okresie od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r. W konsekwencji powyższego, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę do Sądu złożyła K. L. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 77 k.p.a. w zw. z art. 23a ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 68 ust. 1 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 882/2004 polegające na nieustaleniu w wyczerpujący sposób przez organy czy skarżącej za przedmiotowy okres przysługuje świadczenie dyferencyjne z instytucji polskiej czy niemieckiej, ponadto zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nie zawieszenie postępowania do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia czy skarżącej przysługuje prawo do świadczenia na dziecko z instytucji n. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs⁴ pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325 ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie, sprawowanej w oparciu o powyższe kryteria, była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] , którą utrzymana została w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącej prawa do dodatku dyferencyjnego na dziecko w okresie od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r. Spór dotyczy oceny, czy w odniesieniu do syna skarżącej spełnione zostały przesłanki, od których uzależnione jest przyznanie tego dodatku. Zdaniem Sądu, dokonana przez organy ocena tych przesłanek jest przedwczesna. Nie ustalano bowiem wszystkich istotnych z punktu widzenia tych przesłanek okoliczności faktycznych. Odnosząc się do braków w zakresie ustaleń faktycznych stwierdzić należy, że organy nie ustaliły wysokości świadczeń, które w spornym okresie zostały przyznane na syna skarżącej w N. W tym zakresie organ I instancji ograniczył się wyłącznie do ustalenia miesięcznej wysokości zagranicznych świadczeń na syna skarżącej. Na tej podstawie organ następnie przyjął, że wysokość świadczeń przysługujących zagranicą przewyższa kwotę świadczenia w Polsce. Takie podejście zostało następnie zaaprobowane przez Kolegium. Jednak zdaniem Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy należało także ustalić wysokość świadczeń, które właściwy organ n. przyznał skarżącej na syna. Następnie zaś należało rozstrzygnąć, czy przyczyny zaistnienia różnicy pomiędzy świadczeniami w Polsce i N. mają znaczenie dla oceny przesłanek, od których spełnienia uzależnione jest przyznanie dodatku dyferencyjnego. Analiza uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego prowadzi do wniosku, że decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega wątpliwości, że wydanie decyzji w omawianym zakresie wymaga uprzedniego prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, jest to element niezbędny do trafnego zastosowania normy prawa materialnego. Z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k p a ), wynika obowiązek organu do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego wymaga wyczerpującego zebrania i zbadania całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie dokonania oceny znaczenia i wartości tego materiału, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Strona nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji nasuwających się wątpliwości co do okoliczności, które posłużyły organowi dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy. Tego rodzaju sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W przedmiotowej sprawie, istotną kwestią było zatem rozstrzygnięcie, czy i za jaki okres K. L. otrzymała dodatek dyferencyjny w postaci zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na syna W. K. Jak ustalono, ojciec dziecka M. K. od 2004 r. przebywa i pracuje na terytorium N. W toku prowadzonych czynności organ zwrócił się do strony n. o informacje dotyczące udzielonych K. L. świadczeń. Na podstawie udzielonej przez stronę n. odpowiedzi przyjęto, iż F. jako instytucja mająca pierwszeństwo w ustaleniu prawa do świadczeń na dzieci zwróci się z formularzem wniosku do K. L. o przyznanie prawa do n. zasiłku rodzinnego za okres od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r. Wnioskowanie organu odbyło się wyłącznie w oparciu o domniemanie. Wbrew twierdzeniom organu II instancji, w aktach sprawy nie ma dokumentów, które potwierdziłyby, czy, kiedy i w jakiej wysokości świadczenie rodzinne na W. K. zostało wypłacone jego matce K. L. Z akt sprawy wynika wyłącznie, że wniosek skarżącej został przekazany do instytucji właściwej innego państwa członkowskiego UE - [...] celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Organ ustalił na podstawie dokumentu sporządzonego w języku n., że instytucja zagraniczna zwróci się do K. L. z wnioskiem o przyznanie jej świadczenia – n. zasiłku rodzinnego. Należy podkreślić, że organ nie uzyskał tłumaczenia tego dokumentu, wobec czego nie sposób stwierdzić, czy organ prawidłowo zinterpretował jego treść. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 672 ze zm.), podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dokonują wszelkich czynności urzędowych oraz składają oświadczenia woli w języku polskim, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Wymóg ten stosuje się odpowiednio do oświadczeń woli, podań i innych pism składanych organom. Powołana regulacja nie wyklucza oczywiście posłużenia się w postępowaniu administracyjnym dokumentem sporządzonym w języku obcym. Warunkiem jednak nadania mocy dowodowej takiemu dokumentowi jest dokonanie jego tłumaczenia na język polski (por. wyrok WSA w Szczecinie z 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 253/16). Odnosząc się zaś do wykładni przepisów statuujących przesłanki przyznania dodatku dyferencyjnego zauważyć należy, że jak wynika z art. 68 ust 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz.UE.L 166.1 z 30 kwietnia 2004 r.), dalej "Rozporządzenie", w przypadku zbiegu uprawnień, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo na podstawie przepisów ust. 1. Uprawnienia do świadczeń rodzinnych z tytułu innych, kolidujących ustawodawstw są zawieszane do kwoty przewidzianej przez pierwsze ustawodawstwo i, w odpowiednim przypadku, określany jest dodatek dyferencyjny dla sumy, która przekracza tę kwotę. W przepisie art. 68 ust. 2 Rozporządzenia jest mowa o kwocie "przewidzianej przez pierwsze ustawodawstwo". O tym, jakie świadczenia należy uznać za przewidziane przez to "pierwsze" ustawodawstwo rozstrzygać należy przy uwzględnieniu okoliczności stanu faktycznego, od których zaistnienia to ustawodawstwo uzależnia przyznanie danego świadczenia. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że stosując art. 68 ust. 2 Rozporządzenia należało nie tylko poczynić ogóle ustalenie, że sporne świadczenie jest przewidziane w Niemczech, ale należało wyjaśnić, w jakiej wysokości świadczenie to zostało przyznane w tym kraju. Dysponowanie przez organ dokumentem tylko w języku n. jest niewystarczające. Kolegium winno posiadać uwierzytelnione tłumaczenie tego dokumentu. Wcześniej także organ I instancji nie dokonał wystarczających ustaleń faktycznych niezbędnych do właściwego określenia wysokości świadczeń, które w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej ustawodawca n. przewidywał dla syna skarżącej w odniesieniu do okresu objętego rozpatrywanym przez organ I instancji wnioskiem o przyznanie świadczenia. Treść zaskarżonej decyzji jednoznacznie zatem wskazuje, że w zakresie uprawnień do n. świadczeń organ poczynił ustalenia w oparciu o dokument sporządzony w języku n. Ani organ I instancji, ani organ odwoławczy, który zobowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, nie poczyniły dodatkowych ustaleń w tym zakresie i nie uzyskały tłumaczenia wskazanego dokumentu. Nie sposób w tej sytuacji ustalić czy skarżącej zasadnie odmówiono dodatku dyferencyjnego za wskazany okres, bowiem nie ustalono czy na terenie N. zostanie jej on w ogóle przyznany. Powyższe okoliczności mają w sprawie kluczowe znaczenie, zwłaszcza w kontekście art. 7 pkt 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który mówi o sytuacji w której można odmówić przyznania zasiłku gdy członkowi rodziny przysługuje na dziecko zasiłek rodzinny za granicą, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W orzecznictwie podkreśla się, że "realizacji wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych" (wyrok NSA z 19 maja 2021 r. III OSK 420/21). Tymczasem, organ zaniechał zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydanej decyzji, pozwalającego na bezsporne wyjaśnienie, czy K. L. otrzymała świadczenie z instytucji n. Organ wskazał jedynie, że wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego został przekazany do n. instytucji właściwej, której ustawodawstwo ma pierwszeństwo w rozstrzygnięciu. Co więcej, naruszono art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez brak sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom tego przepisu, w szczególności poprzez niezrozumiałe, niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, co powoduje, że nie jest ono przekonujące i uniemożliwia ustalenie, czym dokładnie organ kierował się rozstrzygając sprawę, co w konsekwencji doprowadziło do niemożności skutecznej obrony swoich interesów przez stronę, skoro nie są jej znane kompletne przesłanki powziętej decyzji. Z powyższych względów zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja, z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów postępowania, zostały uchylone w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie 480 zł rozstrzygnięto zgodnie z art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).