II SA/Bd 897/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Świeciu na uchwałę Rady Miejskiej w Nowem z dnia 26 stycznia 2011 r. nr V/28/11 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Skargą z 29 sierpnia 2019 r. Prokurator Rejonowy w Świeciu wniósł skargę na uchwałę Nr V/28/11 Rady Miejskiej w Nowem z dnia 26 stycznia 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Nowem. Zaskarżonej uchwale zarzucił: I. istotne naruszenie przepisów prawa tj. art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 506, zwanej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 4 i art. 13 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1523) poprzez zaniechanie opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego zaskarżonej uchwały, II. istotne naruszenie przepisów prawa tj. art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1390, zwanej w skrócie "u.p.p.r.") poprzez wprowadzenie do uchwały zapisów stanowiących przekroczenie delegacji ustawowej oraz naruszenie § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. 2016, 283 j.t.) poprzez powtórzenie w uchwale przepisów ustaw i powołując się na nieważność 1) Rozdziału II załącznika uchwały punkt 1 litera a-h zarzucając mu istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. poprzez powtórzenie przepisów ustawy bez zachowania dosłowności aktu wyższego rzędu i dokonanie niezgodnych z ustawą modyfikacji , w tym wskazanie katalogu konkretnych podmiotów których przedstawiciele mogą wejść w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, 2) Rozdziału I punkt 1 i 3 załącznika uchwały zarzucając mu istotne naruszenie przepisów prawa, poprzez powtórzenie art.9a ust. 1, 9b ust 2 (bez punktów) ustawy bez zachowania dosłowności aktu wyższego rzędu, 3) Rozdziału I punkt 6 załącznika uchwały zarzucając mu istotne naruszenie przepisów prawa, poprzez uregulowanie niezgodnie z ustawą tj. z art. 9a ust 10 ustawy kwestii powoływania grup roboczych, 4) Rozdziału II punkt 2 litera c załącznika uchwały zarzucając mu istotne naruszenie przepisów prawa, poprzez powtórzenie art., 9c ust. 3 u.p.p.r. bez zachowania dosłowności aktu wyższego rzędu. Zarzucając powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skarżący podniósł przede wszystkim, że zaskarżona uchwała, jak wielokrotnie wypowiadało się orzecznictwo – jest aktem prawa miejscowego. Tymczasem zgodnie z § 3 uchwały weszła ona w życie z dniem podjęcia, bez jej ogłoszenia. Zatem wbrew art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – nie została ona ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Akt nieogłoszony jest nieważny. Odnośnie pozostałych zarzutów z ostrożności procesowej skarżący wskazał, że uchwała zawiera zapisy stanowiące przekroczenie delegacji ustawowej oraz naruszenie zasad techniki prawodawczej wskazane w punktach 1 – 4. Odnośnie rozdziału II punkt 1 list. a – h załącznika do uchwały Prokurator podniósł, że wskazano w nim katalog konkretnych podmiotów, których przedstawiciele mogą wejść w skład Zespołu Interdyscyplinarnego. Przepis art. 9a ust. 15 u.p.p.r., stanowiący delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały nie przyznaje radzie gminy kompetencji do ustalania składu zespołu interdyscyplinarnego poprzez wskazanie jednostek, których przedstawiciele są uprawnieni do uczestniczenia w pracach zespołu. W art. 9a ust. 3-4 u.p.p.r. ustawodawca wskazał podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie wchodzą w jego skład. Natomiast art. 9a ust. 5 u.p.p.r. wskazuje podmioty, których udział w Zespole ma charakter fakultatywny. O składzie Zespołu stanowi sama ustawa. Żaden przepis u.p.p.r. nie upoważnia rady do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą Zespół Interdyscyplinamy, tymczasem rada wskazała takie podmioty. Skarżący zauważył, że z jednej strony uchwałodawca wychodzi poza delegację ustawową, z drugiej strony powtarza przepisy ustawy bez zachowania dosłowności aktu wyższego rzędu i dokonuje niezgodnych z ustawą modyfikacji. Przykładowo ustawa mówi chociażby, że w skład zespołu obligatoryjnie wchodzą podmioty określone w art. 9a ust. 3 pkt. 1-6 oraz pkt. 4 zaś uchwała mówi, że takie podmioty mogą wchodzić w skład zespołu. Interpretacja jest wiec sprzeczna z ustawą. Dalej np. ustawa mówi o jednostkach "organizacyjnych pomocy społecznej" a uchwała o " Miejsko-Gminnym OPS w Nowem" co nie jest pojęciem tożsamym; ustawa mówi o "przedstawicielach Policji", a uchwała węziej – o przedstawicielach ,,Komisariatu Policji w Nowem". Ustawa mówi o przedstawicielach ,,oświaty", a uchwała węziej o przedstawicielach ,,szkół", ustawa mówi o przedstawicielach ,,ochrony zdrowia", a uchwała węziej o przedstawicielach "służby zdrowia". Hipotetycznie uchwała uniemożliwia powołanie np. przedstawiciela Komendy Powiatowej Policji w Świeciu, przedstawiciela kuratorium oświaty itp na co pozwala ustawa, uchwała mówi o przedstawicielach "Sądu" o czym ustawa milczy. Ustawa mówi ponadto o możliwości powołania przedstawicieli podmiotów innych niż wymienione w ust. 3 artykułu 9a u.p.p.r. działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie o czym uchwała milczy. Odnośnie rozdziału I punkt 1 i 3 załącznika uchwały skarżący podniósł, że powtarza on odpowiednio art. 9a ust. 1 i art. 9b ust. 2 (bez punktów) u.p.p.r., jednak nie w sposób dosłowny – Rada dokonała modyfikacji ustawy. W ustawie np. mowa o tym. ze ,, Gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym", w uchwale zaś mowa o tym. że "Gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie miedzy innymi organizując prace Zespołu". Brzmienie jest podobne ale nie tożsame i że budzić różne interpretacje. Ustawa kładzie nacisk na te działania mówiąc że mają szczególna rolę a uchwała już nie traktując je jako jedne z wielu. W ustawie np. mowa o tym, ze ,, zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań podmiotów o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5, oraz specjalistów....", w uchwale zaś mowa "integrowaniu i koordynowaniu działań różnych podmiotów oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie". Uchwała może więc być interpretowana rożnie od ustawy np. że jej przedmiotem mogą być różne podmioty inn niż te o których mowa w ustawie. Skarżący podkreślił, ze zgodnie z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy w uchwale ma ustalić tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Wskazany przepis poświęcony jest natomiast zadaniom zespołu, więc nie mieści się w granicach delegacji. Odnośnie rozdziału I punkt 6 załącznika do uchwały skrażący wskazał, że uregulowano w nim niezgodnie z ustawą tj. z art. 9a ust 10 u.p.p.r. kwestię powoływania grup roboczych. Ustawa stanowi, ze grupy robocze może tworzyć zespół interdyscyplinamy w indywidualnych wypadkach. Przepis uchwały sugeruje natomiast, że grupy robocze zespołu mogą być powoływane na podstawie porozumień Burmistrza z podmiotami których przedstawiciele mogą wchodzić w skład zespołu. Odnośnie rozdziału II punkt 2 litera c załącznika uchwały skarżący wskazał, że jest ono powtórzeniem art. 9c ust. 3 u.p.p.r. bez zachowania dosłowności aktu wyższego rzędu. Przepis ustawy nie mówi bowiem o pisemności oświadczenia, a więc dopuszcza i inna formę , mówi nadto o członkach grup roboczych i o kwestii znajomości przepisów odpowiedzialności karnej. Przepis uchwały wychodzi więc poza delegację ustawową i jest sprzeczny z ustawą. W odpowiedzi na skargę organ uznał jej zasadność oraz wskazał, że nie czekając na rozstrzygnięcie Sądu przyjął nową uchwałę – Nr XII/72/19 z 25 września 2019 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchylając jednocześnie zaskarżoną uchwałę z 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Z treści art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że sąd administracyjny tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Nowe Nr V/28/11 z dnia 26 stycznia 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Nowem. Uchwała ta została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie ("u.p.p.r."). Zważywszy na wynikający z treści przepisów u.p.p.r. (art. 9a – 9d) charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie może wywoływać wątpliwości, że zawarte uchwale gminy, jako podustawowym akcie wykonawczym, normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne, co przesądza że tego rodzaju akt stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1922/11; wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1133/17, WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 333/18, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 357/18, WSA w Bydgoszczy z dnia 2 października 2019 r. sygn. II SA/Bd 645/19 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W rezultacie Sąd podziela stanowisko skarżącego Prokuratora (nie kwestionowane przez organ), że przedmiotową uchwałę określającą tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunków jego funkcjonowania należało zakwalifikować jako akt prawa miejscowego. Konstytucja RP określa, że akty prawa miejscowego stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2), że akty te są ustanawiane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94) oraz, że warunkiem wejścia ich w życie jest ich ogłoszenie, według zasad i trybu określonego w ustawie (art. 88 ust. 1 i 2). Przytoczone regulacje konstytucyjne konstruują najważniejsze cechy aktów prawa miejscowego, a więc to, że są to akty prawa powszechnie obowiązującego o zasięgu lokalnym, wydawane na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej, których warunkiem wejścia w życie jest ogłoszenie na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Wskazane regulacje konstytucyjne, zgodnie z przepisami odsyłającymi zawartymi w Konstytucji RP znajdują swoje szczegółowe odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w przepisach art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g., określających, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Jednocześnie należy wskazać, że przepis art. 42 u.s.g. stanowi, że zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ustawa ta zaś stanowi, że akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2). Z powyższego wynika zatem, że uchwały rady gminy, będące aktami prawa miejscowego, należy ogłosić w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro obowiązek ten warunkuje wejście w życie przedmiotowej uchwały, a jego niewykonanie w efekcie skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez tę uchwałę i niewywołaniem przez nią skutków prawnych. W takiej sytuacji, z tego już tylko względu należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest nieważna w całości w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., jako że nie została ona ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, lecz w § 3 tej uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia (patrz ww. wyroki sądów administracyjnych; a także por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 i z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezależnie od powyższego za zasadne należy uznać zarzuty podniesione w pkt II skargi. Uchwalając przepisy prawa miejscowego rada gminy winna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. A zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Winna także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). W orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego, co jednak w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Podzielając w pełni argumentację skargi w powyższym zakresie Sąd uznał za zasadne stanowisko, że wskazane w pkt II skargi przepisy wykraczają poza delegację ustawową a ponadto stanowią niedopuszczalne powtórzenie lub zmodyfikowanie przepisów ustawowych. Sąd nie mógł jednakże poprzestać na stwierdzeniu nieważności jedynie przepisów uchwały wskazanych w pkt II skargi, jako że – jak wcześniej wskazano – uchwała jest obarczona wadą w postaci braku ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co dyskwalifikuje ją w całości niezależnie od tego czy jej pozostałe zapisy (nie dotyczące sposobu publikacji uchwały) są w pełni zgodne z prawem, czy też w części naruszają prawo w sposób istotny bądź nieistotny. Mając zatem względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.