II SA/Bd 897/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 października 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Chełmnie na uchwałę Rady Gminy Stolno z dnia 30 listopada 2018 r. nr II/22/2018 w przedmiocie ustalenia wysokości diet dla radnych oraz zasad ich wypłacania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w Chełmnie pismem z 22 czerwca 2023 r. zaskarżył uchwałę Rady Gminy Stolno z dnia 30 listopada 2018 r. nr II/22/018 w sprawie ustalenia wysokości diet przysługujących Radnym Rady Gminy Stolno oraz zasad ich wypłacania, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieogłoszenie uchwały nr 11/22/2018 Rady Gminy Stolno z dnia 30 listopada 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości diet przysługujących Radnym Rady Gminy Stolno oraz zasad ich wypłacania w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wskazanie w przepisie § 7 uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, podczas gdy uchwała ta, stanowiąca akt prawa miejscowego, powinna zostać ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego. W uzasadnieniu skargi Prokurator przywołał argumentację na rzecz tezy, że uchwała w przedmiocie ustalenia wysokości diet dla radnych jest aktem prawa miejscowego, dla którego wejścia w życie konieczne jest opublikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co w przypadku zaskarżonej uchwały nie miało miejsca. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Stolno, działający w reprezentacji Rady Gminy Stolno, wniósł o umorzenie postępowania, ewentualnie o oddalenie skargi. Organ wskazał, że w zaskarżonej uchwale nie uregulowano kwestii wymogu ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego przedmiotowej uchwały i wskazano w regulacji zawartej w § 7, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, ponieważ w dacie podejmowania uchwały, organ opierał się na ówczesnej, utrwalonej linii orzeczniczej oraz stanowisku organów nadzoru. Organ podkreślił, że także obecnie nie ma całkowitej jednolitości w kwestii uznania przedmiotowej uchwały jako aktu prawa miejscowego - wciąż organy nadzoru mają odmienne stanowiska, dlatego ciężko jest organowi przyjąć, czy bezwarunkowo podziela zarzuty skierowane w skardze. Podejmując w tamtym czasie zaskarżoną uchwałę organ uznał, iż uchwała ta stanowi akt kierownictwa wewnętrznego mającego moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego, bowiem dotyczy tylko radnych, którzy są członkami Rady Gminy Stolno, dla których Rada Gminy jako konkretny podmiot wobec własnych członków stanowi regulacje w zakresie ustalenia wysokości diet i zasad ich wypłacania, czyli dochodzi do kierownictwa wewnętrznego. Wskazano, że NSA aprobował taką wykładnię np. jeszcze w 2017 r. - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16. Organ wskazał także na wyroki WSA w Szczecinie z 28 lipca 2021 r. sygn. II SA/Sz 658/21 oraz WSA w Białymstoku z 10 listopada 2021 r. sygn. I SA/Bk 464/21 wskazujące, że prokurator nie jest zobligowany do korzystania w pierwszej kolejności z najdalej idącego środka prawnego tj. wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności uchwały; prokurator winien wcześniej wezwać radę gminy o jego zmianę lub uchylenie. W tym względzie organ zwrócił uwagę, że 18 lipca 2023 r. podjął uchwałę nr LIV/362/2023 w sprawie ustalenia wysokości diet przysługujących radnym, w której uchylono zaskarżoną uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ("u.s.g."), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy istotnie naruszająca prawo. Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny), Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Poddając kontroli sądowej zaskarżoną uchwałę, Sąd podziela ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, w tym wyrażone w wyroku tutejszego Sądu z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 450/22, w którym podnosi się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie może istnieć akt prawa miejscowego (zob. wyroki NSA z 11 września 2012 r., sygn. II OSK 1818/12; z 25 lutego 2016 r., sygn. II OSK 1572/14; z 20 września 2018 r., sygn. II OSK 2353/16; z 19 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 2048/17 czy wyrok WSA w Opolu z 17 listopada 2020 r., sygn. II SA/Op 217/20). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w judykaturze (m.in. w wyrokach NSA z 7 listopada 2017 r., sygn. II OSK 2794/16, z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 570/19, z 14 czerwca 2022 r sygn. III OSK 5279/21 i WSA w Rzeszowie z 25 sierpnia 2016 r., sygn. II SA/Rz 1701/15, WSA w Bydgoszczy z 31 stycznia 2023 r. sygn. II SA/Bd 1132/22, z 7 lutego 2023 r. sygn. II SA/Bd 1182/22), zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych i kosztów podroży służbowych radnych gmin, podjęta na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jest aktem prawa miejscowego. Taki sam charakter tj. aktu prawa miejscowego, ma podejmowana na podstawie art. 37b u.s.g. uchwała w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania diet przewodniczącym organu wykonawczego jednostki pomocniczej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Bd 399/23 i wskazane tam aktualne orzecznictwo). Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec gminy, który pełniłby określoną w uchwale funkcję tj. radnego. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości to, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto, zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 oraz art. 37b ust. 1 u.s.g. Obowiązek ogłaszania tego typu aktów, wynika wprost z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, które przewidują, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ww. ustawą odsyła także art. 42 u.s.g. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z 3 listopada 2010 r. o sygn. I OSK 1213/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2016 r., sygn. IV SA/Po 486/16). Powyższe wadliwości wskazują, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Nie mógł zmienić powyższego stanowiska fakt uchylenia zaskarżonej, w szczególności nie mógł on skutkować umorzeniem postępowania przed Sądem. Inne są bowiem skutki prawne jakie powoduje uchylenie uchwały, a czym innym jest stwierdzenie nieważności uchwały. Uchylenie uchwały nie powoduje uchylenia danego przepisu wstecz. Natomiast stwierdzenie nieważności powoduje, że od samego początku taka uchwała jako nieważna nie obowiązuje. Tak więc skutki stwierdzenia nieważności uchwały są dużo dalej idące niż skutek będący wynikiem utraty mocy w związku z jej uchyleniem. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r. w sprawie K 910/93 zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez Sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego (OTK 1994 r. cz. I, poz. 7). Stanowisko, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności zostało także wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1776/06). Stanowisko powyższe Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. W przedmiotowej sprawie zaś niewątpliwie zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do oceny prawidłowości czynionych z budżetu gminy wydatków w okresie poprzedzającym jej uchylenie. Na zmianę powyższego stanowiska nie mogła wpłynąć treść wskazywanego przez organ art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1360 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Sąd podziela stanowisko prezentowane we wskazanych przez organ orzeczeniach (m.in. WSA w Białymstoku z 10 listopada 2021 r. sygn. I SA/Bk 464/21 oraz WSA w Szczecinie z 28 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 658/21), że z regulacji tej wynika, iż w sytuacji gdy w ocenie prokuratora, będącego strażnikiem praworządności, zachodzi niezgodność z prawem aktu organu samorządu terytorialnego, powinien on w pierwszej kolejności wystąpić do organu, który wydał taki akt z wnioskiem o jego uchylenie lub zmianę bądź też z wnioskiem o jego uchylenie do właściwego organu nadzoru. Wynika to wprost ze sformułowania "prokurator zawraca się", które to sformułowanie nie pozostawia dowolności w działaniu prokuratora, lecz niejako nakazuje mu wystąpienie ze stosownym wnioskiem do właściwych organów, celem usunięcia niezgodności z prawem zapisów danego aktu. Dopiero w dalszej części tego przepisu ustawodawca wskazał, że "prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego" a zatem skarga do sądu administracyjnego powinna być ostatecznością, kiedy inne przewidziane w tym przepisie środki przysługujące prokuratorowi nie przyniosą oczekiwanych, w jego ocenie, rezultatów. Przepis art. 70 Prawa o prokuraturze, chociaż nie wprowadza obligatoryjnej kolejności co do możliwości korzystania przez prokuratora z przewidzianych w nim środków prawnych, to jednak użyte w nim określenie "prokurator zwraca się do organu" oraz dalsze określenie "prokurator może także wystąpić [...] do sądu administracyjnego" wskazują na konieczność rozważnego i racjonalnego korzystania z przewidzianych w nim środków prawnych, w szczególności, gdy kontrolowany akt organu samorządu terytorialnego obowiązuje już wiele lat, a mieszkańcy pozostają w przeświadczeniu jego legalności, nie został zakwestionowany przez organ nadzoru, zaś organ przystąpił do opracowania nowego aktu, który ma zastąpić dotychczasowy. Istnienie podstawy, aby wymagać od prokuratora rozważnego i racjonalnego korzystania ze środków ochrony praworządności nie zwalnia jednakże Sądu z obowiązku stwierdzenia nieważności uchwały w sytuacji kiedy prokurator zdecydował się na skorzystanie ze środka w postaci skargi na uchwałę do sądu administracyjnego, a istnieją prawne przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.